重庆理工大学学报(社会科学)

全球系统重要性银行处置协调协议研究

分类:本刊推荐 发布时间:2015-09-26 18:41 访问量:574

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引用格式:王刚, 尹亭, 贺章获. 全球系统重要性银行处置协调协议研究[J].重庆理工大学学报:社会科学2015(8):1-9.

Citation formatWANG Gang, YIN Ting, HE Zhang-huo. Global Systemically Important Banks Disposal of Coordination Protocols[J]. Journal of Chongqing University of Technology:Social Science,2015(8)1-9.

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 全球系统重要性银行处置协调协议研究

王刚1,尹亭2,贺章获3

(1.国务院发展研究中心金融研究所,北京1000102.交通银行苏州分行科技创新部,江苏苏州215006

  3.中国邮政储蓄银行总行公司业务部,北京100808)

摘要:肇始于20078月的全球金融危机证明了有效的银行跨境危机管理框架的重要性。危机前大型国际活跃银行所从事金融交易的范围、规模和复杂程度以一种前所未有的方式增长,但处置具有系统重要性的跨境银行的工具和技术却并未得到同步的发展与完善。金融危机中一系列跨境银行失败事件证明了既有处置技术的不充分性,进而导致各国处置跨境银行的行动反应缓慢,最后不得不利用公共资金救助金融体系。为实现保护公众利益和有效处置问题银行的政策目标,国内层面需要引入问题银行特殊处置机制,在国际层面需要建立跨境银行处置协调制度安排。具体到全球系统重要性银行,事前专门制定的处置协调协议是一种确保未来全球金融体系稳定和弹性的制度创新。

关键词:银行处置;国际协调;金融体系稳定;系统重要性

中图分类号:F831    文献标识码:A   文章编号:1674-8425(2015)08-0001-09

Global Systemically Important Banks Disposal of Coordination Protocols

WANG Gang 1,YIN Ting2HE Zhang-huo3

(1. Research Institute of Finance, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010China; 2. Department of Science and Technology Innovation,

Suzhou Branch of Bank of Communication, Suzhou 215006China; 3. Company Business Department, Head Office of Postal Savings

 Bank of China, Beijing 100808China)

Abstract: Began in August 2007, the global financial crisis proved the importance of effective banking cross-border crisis management framework. Before the crisis big international active banks grew in an unprecedented way in the scope the scale and complexity of financial transactionsbut the tools and techniques of the disposal of systemically important cross-border bank didn’t get synchronous development and improvement. a series of cross-border Banks failed events in financial crisis proved that the inadequacies of the disposal technologywhich resulted in the disposal of cross-border Banks’ slow action and had to use public funds to rescue the financial system finally. For protecting the public interests and effective disposal of problem bank’s policy goals. We should introduce special disposal system at the domestic level and build a cross-border bank disposal coordinate system arrangement at the international level. Specificallyto global systemically important Banksspecifically formulating the disposal coordination protocol is an advance system to ensure the stability and flexibility of global financial system in the future.

Key words: bank disposal; international coordination; financial system stability; systemic importance

一、引言

过去几十年间,银行体系全球一体化趋势在广度和深度等方面迅猛发展。全球银行业的发展有两个主要趋势,第一,银行本身的规模和组织结构的复杂程度以前所未有的速度提高,银行在一国经济中的作用和重要性不断上升。在一国范围内,往往会形成少数银行主导该国金融服务供给的局面,因此,当这些居于主导地位的银行发生问题时,政府往往不会袖手旁观,而是会对其进行注资、担保等形式的救助,使纳税人的公共资金陷入风险之中,这就是经济学家所描述的“大而不倒”现象,而这些主导银行就是所谓的具有系统重要性的银行。第二,随着银行跨境经营的扩张,全球各主要金融市场之间的关联度逐渐上升。在一些新兴市场(如墨西哥、东欧诸国)中,外资银行在东道国的金融市场中甚至是占“统治地位”。全球金融体系关联度的上升,会引发一个问题,即由于跨境银行对东道国金融市场服务功能的重要性,东道国监管当局往往会对其容忍,而不会让其倒闭。笔者将这种现象称为全球金融市场的“大而不倒”问题。

全球系统重要性银行(G-SIB)③的发展对国际金融体系的法律、监管等制度安排构成了重要挑战,主要表现在,第一,全球系统重要性银行在不同的国家经营,会导致不同银行不同实体所适用法律的不确定性,例如母国和东道国之间关于存款人和投资者保护的立法、衍生品净额结算条款、抵销条款等存在大量法律冲突,使得跨境银行失败时,其不同法律实体的相同法律问题会面临不同的法律适用结果。第二,在全球系统重要性银行发生问题时,不同国家的监管动机不同,可能阻碍全球协调的处置方案的形成。监管实践中,不同国家的监管当局对所辖实体都基于本国国内法的强制规定,从最有利于本国利益的角度出发,保护本国金融市场和本国债权人的利益,采取资产隔离等措施(ring fence),这将不利于形成全球一致的处置方案。第三,全球系统重要性银行因其复杂性而难以被有序清算。大型跨境银行本身的组织结构较为复杂,而且与全球金融体系内的其他机构存在海量的业务联系,因而其失败通常会对全球金融体系以及实体经济产生潜在的重大负外部性[1]。在20072009年的全球金融危机中,上述挑战更加明显。如何让具有全球系统重要性的大型跨境银行在发生问题时安全、有序地倒闭,或者在可持续经营状态下保持关键金融服务功能的连续性,不仅是一个重要的理论命题,同时也是未来保证全球金融体系安全的迫切需要。

二、处置协调协议的提出

截至目前,国际社会为建立跨境银行处置协调协议已经做了很多前期准备,国际金融协会、巴塞尔委员会、金融稳定理事会都进行了专门研究,英美两国则签订了双边处置合作备忘录这一国家间的合作协议,但综合分析后笔者认为已有的这些建议或方案都存在一定的缺陷。

()国际条约的主权成本较高

国际金融协会(Institute of International Finance,IIF)20126月份发布的一份报告中主张,国际社会应该制定跨境银行处置的国际条约,以确保全球金融体系的安全。在国家间政治、经济和法律传统存在极大差异的全球层面,以国际条约作为跨境处置的协调方案,依然存在很多难以克服的障碍,主要包括:(1)条约对缔约国而言,需要付出的主权成本较高;(2)即使条约的约束力较强,若一国履行条约的义务将对本国金融体系产生严重不利影响时,则该国也会背离条约义务;(3)条约作为正式国际法规则的一个后果是使缔约国受到正式法律义务的约束,从而降低缔约国的行动自由度;(4)条约的缔结要遵循严格的程序,经历漫长的时间,缔约国通常是在不断地讨价还价的基础上进行妥协,最后形成的条款往往是模糊的[2]

()处置协调备忘录缺乏法律约束力

英国和美国于20101月签订的《英美存款保险机构处置合作和信息共享备忘录》(以下简称英美处置合作备忘录),是目前政府间进行跨境银行处置协调比较有代表性的实践。英美两国签订的处置协调备忘录在法律属性上属于国际金融软法的范畴。不具有法律约束力是国际软法无法克服的缺陷,这就决定了软法文本在承诺和语言上的宽泛和模糊。因为即使不存在需要履行的国际法律义务,一国做出的承诺越具体,对承诺者而言就越有约束力,这种约束力可能来自政治责任、声誉等。所以,一国当局为了免于对自己的规则制定和行动的自主权施加不必要之负担,就会做出模糊的承诺以及制定尽可能宽泛的规则。规则的模糊性使各国可以更多地从本国利益出发,解释和履行既有的软法规范。作为事务性较强的跨境银行处置协调领域,相关国家利益一致的情况非常少见,而大多数情况下各国利益是冲突的,因而一个可能的结果是,最终各国行动将会偏离软法的目标。回到逻辑原点,因为软法是不具备强制约束力的,因而就不存在正式的制裁安排,对于偏离软法目标的行为也无法实施必要的矫正。

()相互承认的方法实施难度较大

巴塞尔委员会跨境银行处置小组(下称CBRG)20103月发布了《跨境银行处置小组的报告及建议》,该报告被G20领导人认可为跨境银行处置的国际标准。在该报告中,针对跨境银行处置的协调,CBRG提出了相互承认的方法。所谓相互承认的方法,简而言之就是各国在聚合的处置框架和处置工具的基础上,承认外国处置当局对某个失败跨境银行的处置行为的效力。尽管相互承认的方法是一个现实的政策选择,但是笔者认为其存在诸多的实施困难,主要理由包括:(1)各国处置框架法定目标的不同影响了相互承认方法的适用;(2)各国跨境银行处置具体法律规定存在差异;(3)母国和东道国利益不一致,阻碍了相互承认方法的实施。因此,相互承认方法在现实中要得到有效实施,其前提条件至少应该是母国和东道国之间利益基本一致,只有在利益一致的基础上,一国当局才会承认他国的处置行动。然而在现实中,母国和东道国的利益常常是不一致的,即使是存在长期监管合作关系的国家之间,在出现跨境银行失败时,相关处置当局的利益也很难一致,例如在富通银行案中,尽管荷兰和比利时监管当局存在长期的监管合作和信息共享机制,但是在处置富通集团时,由于利益不一致,两国依然采取了单边处置行动。

()特定机构的处置合作协议存在缺陷

金融稳定理事会(Financial Stability Board,FSB)2011年提出的处置机制国际标准中,就跨境银行处置协调问题,提出了一个“特定机构的跨境合作协议”的建议。详而言之,金融稳定理事会认为,对于全球所有的系统重要性金融机构,无论是在事前计划还是在危机处置阶段,在最低层次上,母国和东道国当局之间应该针对该特定金融机构签订处置合作协议。由于金融稳定理事会在危机后全球金融监管领域的重要地位,本文将对特定机构的跨境合作协议所存在的缺陷进行详细的分析,主要包括以下几点:

首先,金融稳定理事会所建议的特定机构跨境合作协议并非具有法律约束力。金融稳定理事会主张母国和东道国采用事前承诺的方式签订协议,事前承诺的约束力较弱,尽管在正常时期相关国家能够做出较为具体的承诺,但在危机情况下,尤其是在本国所做的事前承诺可能不是对本国最有利的情况下,这些国家往往有较强的动机背离事前协议。而笔者认为法律约束力是安全有序处置跨境银行的关键,是国际社会在未来安全有序地处置类似雷曼破产等事件的关键保障。

其次,金融稳定理事会主张针对所有的全球系统重要性金融机构建立处置合作协议,在笔者看来,由于目前国际社会并不存在金融集团的跨境处置协调框架,也不存在保险公司的监管国际标准,加上金融基础设施的处置协调难度较大等原因,在合理的时间框架内,针对所有全球系统重要性金融机构建立处置合作协议似乎不具有可操作性。因此,笔者建议目前国际社会首先对全球系统重要性银行建立一个关于处置的合作或协调的安排,这是一个可操作的选择。在全球系统重要性银行处置协调协议实施的实践经验、相关国际层面的制度安排逐渐完善(如存款保险国际协调安排的建立),以及全球金融市场对处置合作协议加深理解的基础上,国际社会再循序渐进地推动建立全球系统重要性金融机构处置合作协议,这样更为合理和可行。

第三,金融稳定理事会所建议的处置合作协议中,缺少处置成本分担等关键要素的事前协调,因此其实施的有效性值得怀疑。关于该缺陷,国际金融协会在一份报告中进行了严厉的批评,认为“金融稳定理事会提出的报告尽管可以作为各国国内建立处置法律框架的基础,但是由于其并未对处置协调的关键要素提出一个明确的建议,因而还需要采取进一步的行动,以解决大型跨境金融机构的处置协调问题”。

第四,恢复和处置计划存在缺陷。特定机构跨境合作协议的前提条件是,各国以协调的方式建立恢复和处置计划。在笔者看来,首先,金融稳定理事会建议的恢复和处置计划是以国内为基础的,尽管其可以对跨境银行集团的各个组成部分建立一个事前的处置计划,然而,一方面,即使最全面的恢复和处置计划也不可能在事前涵盖全部的潜在失败情景和需要采取的处置措施;另一方面,恢复和处置计划对银行本身和监管者而言会产生较重的合规成本,因此,引进恢复和处置计划作为一项有法律约束力的处置工具就需要认真考虑,特别是应该考虑避免对小机构产生过重的合规成本。其次,各国以国内法为基础的恢复和处置计划存在许多缺陷,例如重复、无效率、对跨境银行施加不必要的合规成本以及各国相互冲突的要求,可能导致在问题发生时,无法按预期管理风险。如果一个跨境银行在30个国家经营,在5年的时间内可能就需要提交30个不同的处置计划,从总体上看,这一制度安排显然成本较高,而成效则存在很大不确定性。最后,恢复和处置计划目前主要是在国内适用,由国内政府当局确定实施各自的处置权力,在现阶段可能是合适的。但是从长期看,恢复和处置计划需要在以全球为基础的集团层面建立。国际金融协会经过调查发现,目前很多国家的处置计划已经很难取得实质性进展,这主要是因为其他国家的行动存在不确定性,本国无法实施一个可行的处置计划。因此,金融稳定理事会仍然需要进一步研究如何制订集团层面的处置计划。

()处置协调协议的提出

在目前国际社会存在的关于跨境银行处置协调的所有方案中,笔者基本赞同金融稳定理事会提出的处置合作协议的思路,但是需要克服其存在的缺陷。进一步地,笔者认为处置大型跨境银行最重要的条件是,各国以协调和可预测的方式进行集体行动。在理论上,作为跨境银行处置协调方式的调整规范应该具备以下优势:第一,应该是建立在尊重国家理性人假设基础上的,能够为相关国家最小化本国成本和最大化本国收益提供制度空间;第二,在国别金融稳定存在竞争的情况下,能够统一各国参与跨境银行处置的动机和收益,实现全球金融稳定和保持大型跨境银行系统重要性金融服务的连续性;第三,为了实现上述目的,作为跨境银行处置协调方式的调整规范,在规范属性上应该兼具法律约束力和一定程度的灵活性,既保留各国计算本国利益进行讨价还价的空间,也能在具体的跨境银行失败事件中通过某种强制的义务平衡各国的利益结构。

根据上文的分析,为了提高跨境处置的法律确定性,处置协调制度安排应该具备一定程度的硬法属性。有学者对在国际层面的规范中加入“硬法”属性持怀疑态度,如加州大学伯克利分校的法学教授Andrew T.Guzman认为,国际层面的法律从“软法”向硬法转变需要极其慎重,因为一旦国际层面的法律规范获得了硬法的属性,就会随即产生高额的合规成本和严厉的制裁成本。笔者认为,由于有约束力的处置协调方案可以提高全球金融体系的安全和弹性,收益将大大高于遵守和执行处置协调硬法方案的成本,作为理性人的国家将有可能接受这样的制度安排。本文由此提出,一个具有可操作性的处置协调方案应该是,跨境银行(包括子行、分行、办事处等各种形式)所在的相关国家当局,能够安全、快速、有序地对其进行处置的有法律约束力的事前处置协调协议。

三、处置协调协议法律属性分析

顾名思义,跨境银行处置协调协议是指协调对问题跨境银行进行处置的相关国家行动的法律安排,在具体操作上应该是由相关国家处置当局针对位于本国境内的各种形式的外资银行(子行、分行、办事处、代表处等),与该外资银行相关的其他东道国当局(或母国当局)签订的,在该外资银行发生问题时,协调如何对其进行有效处置的事前安排。其制度价值是,安全、快速、有序地处置问题跨境银行,保持其关键金融服务的连续性,防止风险的跨境传染。总体而言,笔者认为跨境银行处置协调协议的法律属性是“事前有法律约束力的政府间多边行政协议”。之所以是事前协议(exante),是因为在危机中,事前有约束力的承诺和规则比事后规则更有效。事前有约束力的规则能提供可预测性和法律确定性,能够使相关国家安全、快速、有序地处置问题跨境银行。除此之外,处置协调协议的法律属性还有以下几点需要说明:

第一,处置协调协议是一个有“法律约束力”的制度安排。法律约束力是处置协调协议的关键属性。巴塞尔委员会主张,未来跨境处置协调的首要问题是获得某种程度的法律约束力。需要注意的是,处置协调协议法律约束力的来源是一国国内的处置法律,同时其实施和制裁也是依赖国内法律体系。Hupkes教授认为“跨境金融机构的处置需要某种程度的法律约束力,然而,由于国际社会不存在一个议会控制体系,这种‘法律约束力’就只能在国内法中产生”。伦敦大学的Lastra教授也认为,由相关国家当局签订有法律约束力的协调协议,这种方法“在理论上是可行的(workable),能不能被(政策制定者)接受则是另外一个问题”。

第二,处置协调协议是一个“政府间行政协议”。巴塞尔委员会《跨境银行处置小组的报告及建议》的撰写人Hupkes教授和Krimminger教授主张跨境银行集团的处置需要一个替代性的制度安排,该制度安排需要在有约束力的法律工具的基础上建立。在笔者看来巴塞尔委员会所建议的法律工具,其要旨在于平衡处置协调法律的确定性和灵活性,因此通过政府间行政协议的方式是一个可行的路径选择。首先,此处“政府”的含义不应是指传统国际法中代表国家缔结国际条约的一元政府,而是指中央政府下属的负责问题银行处置的政府部门。由一国中央政府下属的政府部门参与国际金融立法活动早已有之,是符合全球金融治理的发展趋势的。此外,各国负责处置的当局可能是中央银行、审慎监管当局、存款保险公司及新设的处置当局,为了便于签订处置协调协议,一国需要明确一个负责的主导处置当局。其次,政府(国内处置当局)有充分的专业知识去签订处置协调协议,而且缔约成本较低。在跨境处置领域,要通过一部正式的立法作为调整规范,不仅成本巨大,而且很难被各国所接受,而作为一部法律,需要有普遍适用性,需要有强制力保证实施,国际社会目前无法提供这些要素。最后,在实施处置协调协议的实践中,处置当局能够在自由裁量的基础上,灵活实施以最大化本国利益为目标的处置措施,同时也能积极与相关国家进行处置协调。需要指出的是,处置当局代表本国与他国签订处置协调协议,需要获得正式立法层面的授权,并且应该严格限定在本国法律授权和处置法律框架的范围内与他国签订协议。

第三,处置协调协议是一个“多边”的政府间协议。金融稳定理事会建议的处置合作协议是一种双边行政协议,然而笔者认为通过双边行政协议的方式无法为问题跨境银行的处置提供充分的保障。在现代国际金融市场条件下,问题跨境银行的处置已经成为一个全球问题。换言之,对于一个问题跨境银行的处置需要不同国家当局协调一致的集体行动,传统监管合作意义上简单的母国和东道国双边协调的模式已经不能满足现实发展的需要。处置协调协议作为一个多边协议,能够允许与特定跨境银行处置的利益相关国家有权利参与到协议的规则制定和实施的全过程。相关国家在平等协商的基础上自由表达利益诉求,进行讨价还价,有利于处置协调协议的合法性以及实施的有效性。同时由于负责签订协议的国内当局受到国内的问责安排制约,因此能够保障处置协调协议实施的可问责性[3]

第四,处置协调协议的适用范围是“全球系统重要性银行”。跨境银行处置是一个长期的全球性命题,处置协调协议是解决这一命题的阶段性方案。基于这一判断,为了便利处置协调协议的缔约,使其具有可行性和可操作性,笔者主张在初始阶段,处置协调协议的适用范围应仅限于“全球系统重要性银行”。对于区域性的跨境银行或者相关国家认为确有必要的,也可以参照“全球系统重要性银行处置协调协议”的内容签订相关协议。将处置协调协议的适用范围限定为全球系统重要性银行,主要是基于以下考虑,首先,基于“最低需要原则”,全球系统重要性银行是对全球金融稳定影响最大的银行,防止这一类型银行的倒闭是关乎全球各国利益的事务,因而能够得到各国政治上的支持。其次,全球系统重要性银行的数量有限,截至20141114,金融稳定理事会确定的全球系统重要性银行名单上仅有29家银行,这也意味着全球“只”需要29个处置协调协议,在协调的成本和可操作性上更为合理。

四、处置协调协议的内容框架

跨境银行处置所涉及的法律关系和法律问题较为复杂,从签订处置协调协议的成本收益和实施的可操作性角度看,事前有约束力的处置协调规则的范围应该尽量地小。为了确保跨境银行处置协调的有效性和降低缔约成本,各相关当局需要就影响跨境银行处置的关键事项进行事前的约定。根据金融稳定理事会和巴塞尔委员会所提出的跨境银行处置的国际标准,笔者认为,一个有法律约束力的处置协调方案,在最低程度上应该包含以下基本要素:

第一,跨境处置关键术语的共同定义。包括明确启动对跨境银行处置的“紧急情势”的定义、银行清算的定义、债权人(包括存款人)的最低权利和义务、集团内债权的地位、债权请求权的支付位阶、抵销和净额结算规则、特定金融合约的地位、债权申报和支付的定义等。

第二,处置责任分配。根据跨境银行处置历史实践(如富通银行案和德克夏银行案),跨境银行处置协调能否成功的首要问题是,明确在跨境银行出现问题时,相关国家的当局如何有序地启动和实施处置权力,即确定对跨境银行全部法律实体所适用的处置程序和负责的处置当局,明确不同的处置当局之间处置责任的分配和处置程序的协调。作为保障条件,需要建立不同处置当局之间的信息共享安排,包括处置协调所需的信息共享的范围和途径,以及信息共享过程中的保密要求等。

第三,处置成本分担。与处置责任分配同等重要且直接相关的一个问题是,明确不同国家对跨境银行处置支出的分担(不论是单个国家的法律框架下的公共融资、私人融资、存款保险还是其他政府担保等作为处置融资来源)

第四,处置工具的协调。处置工具的协调是处置协调协议的核心,处置协调协议的主要内容是确定启动处置程序所依据的具体规则,明确相关当局可获得的处置工具,以及在事前协调相关处置工具的启动条件、适用范围、法律效果等关键条款。

第五,清算的协调。对于问题跨境银行的剩余实体,相关国家需要确保对其及时启动清算程序,以加强市场约束,以便债权人获得及时偿付资金后能够将其重新投入到金融交易中,重新启动市场。

第六,附属条款。主要包括:(1)确保对进入处置程序的跨境银行集团内不同实体事务的管理和监管的协调,包括对需要继续存续的业务的日常经营、融资、集团内资产转移等事项,以保障处置协调安排的实际效果;(2)无论是在处置阶段还是在清算阶段,都需要确保跨境银行集团的债权人、存款人、交易双方、股东的公平待遇,而无论其位于何地;(3)协调相关国家存款保险水平,确保所有存款人的公平待遇和充分的保护。

以上所列的内容要素是影响处置协调有效性的关键因素,因此笔者建议凡是签订处置协调协议的国家均需要在最低程度上接受这些要素,然而以上各个要素的具体实现形式需要相关国家在平等协商的基础上确定。此外,需要强调的是,对于一个针对特定银行的处置协调协议,在内容上应该是“量体裁衣”式的,主要是因为跨境银行本身业务的特殊性以及其管辖的法律系统的特殊性。详而言之,不同的跨境银行在不同国家开展的业务及其重要程度是不同的,因此需要采取有针对性的处置措施。而且不同跨境银行法律实体所在国家的处置法律框架的特征也是区别甚大的,正如Hüpkes教授的观点:“因为有效地跨境银行处置需要依赖国内法律框架,国内框架的特征对跨境处置的本质、速度和有效性有重大的影响。”基于以上原因,每个全球系统重要性银行的处置协调协议都应该是特定的。

五、处置协调协议设计的原则

建立处置协调协议的目的是为跨境银行处置提供一种有法律确定性的事前协调安排,进而降低对跨境银行处置的总体成本、保持银行关键市场功能的连续性和防止风险的跨境传染。为了达到此目的,处置协调协议在制度设计上应该遵循一些特定的原则。处置协调原则的作用在于保证跨境银行处置协调协议本身及其实施的合法性和成比例性。在理论上,处置协调协议的设计应该受到以下四个原则的约束,即安全原则、快速原则、公平原则和透明度原则。

第一,安全原则。安全原则包含3层含义,首先是在处置问题银行的过程中,应该保持银行市场关键功能的连续性,避免市场过度震荡,保证系统稳定;其次,处置工具或处置措施本身不会对问题银行和整个金融体系产生新的风险;最后,处置框架和处置工具的设计应该与本国法律体系相容,保持法律体系的稳定性,换言之,在建立处置框架和处置工具的过程中应该充分考虑原有法律的规定,避免发生冲突。具体而言,在跨境处置层面,安全原则是指处置问题跨境银行的过程中能够有序处置问题银行,避免风险的跨境传染。

第二,快速原则。快速原则是指在进行问题跨境银行的处置时,要求相关国家处置当局能够及时介入干预,防止风险的扩散。本次危机中,由于当局缺乏必要的法律依据而不能对问题机构进行快速处置是危机扩散的重要原因。快速原则还应包括处置措施的及时退出,以便及时恢复市场竞争和避免道德风险。

第三,公平原则。公平原则是指处置问题跨境银行时,不应因跨境银行的母国不同而有区别待遇,以及对问题跨境银行处于同等地位的债权人不得歧视。公平原则还应考虑全球公平竞争问题,处置协调协议的设计应该保证处置当局对跨境银行的处置不应对其构成变相的担保或隐性福利,不应对该机构过度保护以至于使其相对其他市场主体获得不正当的竞争优势。

第四,透明度原则。从稳定市场预期的角度看,透明度原则要求处置协调协议对处置工具的触发标准、触发程序和退出安排等是透明和可获得的,使市场参与者能够对相关国家处置问题跨境银行的行为进行合理的预期。透明度原则并不意味着处置当局的一切处置行为和决定都应该公开,例如,对一些涉及问题银行的重要信息,在正常情况下应该公开,但是如果公开会对问题银行产生极大不利影响的,则处置当局可以选择延迟公开。相关国当局需要对信息公开的范围和方式进行协调。

六、结语

本次(20072009)金融危机中,雷曼、富通银行、德克夏银行等大型跨境银行失败对全球金融体系带来了严重的冲击,这也证明了在全球层面建立一个处置协调安排的必要性和重要性。本文在比较分析的基础上提出,处置协调协议应该作为跨境银行处置协调的法律基础。处置协调协议作为一个新的概念,能够很好地平衡法律确定性和处置所需的灵活性,在未来,这一概念的发展和实施有以下3点需要注意:

第一,观念或理念层面的突破。很多早期的学术研究对跨境银行处置制度安排的讨论重点放在所谓普遍主义的处置方法(即将跨境银行视为一个不可分割的法律实体,由一国处置当局处置)或地方主义的处置方法(即各个当局对所辖跨境银行实体分别进行处置)。这两个方法背后的理念是,硬法是实现全球金融稳定的手段,一国公共当局是负责处置的唯一机构。金融稳定是一项全球公共物品,依其定义,笔者承认公共当局的干预是必要的,因为市场无法提供这类公用物品。但是笔者认为处置事务的全球治理主要应该由公共部门负责,但是却不应该排除私人部门机构和非政府组织的参与。问题银行特殊处置机制是晚近被引入的制度安排,在实践层面还没有可供借鉴的经验积累,因此,相关国家需要在理念层面形成共识,即处置事务的治理需要国家当局、私人机构和非政府组织的共同参与。提高处置协调协议的参与性,不仅能够提高协议的合法性,而且也有助于协议实施的可行性。

第二,重视国际标准的作用。金融稳定理事会在2011年提出的处置机制国际标准由于在G20戛纳峰会上被认可为国际标准,因此其影响力大大提高。至少对金融稳定理事会成员国而言,这些国家有压力去实施该国际标准,而压力主要来自于金融稳定理事会的章程以及金融稳定理事会提出的《加强遵守国际标准的监督框架》。金融稳定理事会提出的处置体制国际标准是各国建立相对聚合的国内问题银行处置框架的权威指引,同时也是跨境银行处置协调协议建立和实施的重要依据。欧盟委员会的基本态度是,如果非欧盟国家的国内处置机制是在国际标准的指引下建立的,则欧盟及其成员国原则上将承认其处置措施的有效性。全球金融标准的实施会对一个国家的金融体系甚至金融主权产生重大影响,因此其形成机制和制定过程必须具有合法性以及必须符合全球治理的核心原则。这也意味着无论是程序上还是实质上,国际金融机构的标准制定应该是能够被问责的。这就要求,遵守这些标准的国家或经济体均在某种程度上参与了该标准的制定过程,因此使该标准具有了一定的合法性[2]

第三,激励市场力量参与到跨境处置治理中。处置事务的全球治理,需要利益相关方参与共治。处置协调协议从规则形成到规则实施,都需要充分考虑参与其中的各国处置当局和银行的动机和利益诉求。现在欧盟以及国际标准制定机构的立法基本都十分重视与利益相关人协商。一个激励相容的处置协调协议需要激励银行股东、投资者和交易对手方与处置当局合作。

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