重庆理工大学学报(社会科学)

生态环境损害赔偿法律问题研究

分类:本刊推荐 发布时间:2019-01-11 11:09 访问量:1141

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    Citationformat:ZHOU Xinjun, CHAI Yuan.Research on legal problems of compensation for eco-environment damage[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social     Science),2018(10):111-118.

    本文引用格式:周新军,柴源.生态环境损害赔偿法律问题研究[J].重庆理工大学学报(社会科学),2018(10):111-118.

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    作者简介:周新军,教授,硕士,主要从事经济法、国际私法、国际商法研究,E-mail:996232807@qq.com。


生态环境损害赔偿法律问题研究

周新军,柴 源

(广东外语外贸大学 法学院,广东 广州 510006)

摘要:生态环境损害赔偿是造成生态环境损害事实而应承担的法律赔偿责任,它与环境污染损害赔偿存在区别,因此现行的与环境污染或其他破坏环境行为有关的损害赔偿制度不能解决生态环境损害赔偿问题。要建立我国生态环境损害赔偿制度,应该完善生态环境损害赔偿相关立法、明确生态环境损害赔偿范围应包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等,在索赔主体上应建立以国家行政机关索赔为主、社会组织索赔为辅的生态环境损害索赔机制。

关键词:生态环境损害;环境污染损害;生态环境损害赔偿



Research on legal problems of compensation 

for eco-environment damage

ZHOU Xinjun, CHAI Yuan

(Law School, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510006, China)

Abstract:The compensation for eco-environmental damage is the legal responsibility for the damage of the Eco-environment. It is different from the compensation for environmental pollution damage. Therefore, the damage compensation system caused by the current environmental pollution or other environmental damages cannot solve the problem of compensation for ecological damage. This paper studied the problem and proposed that China’s establishment of eco-environment compensation system should improve the legislation related to eco-environmental damage compensation, and clarify the fact that the scope of compensation for eco-environmental damage should include the cost of decontamination, the cost of eco-environment restoration, the loss of service function during the restoration of eco-environment, and the loss caused by permanent damage to the eco-environment function, etc.. And in the subject of the claim it shall construct the claim mechanism for eco-environmental damage which takes the claim of the State Administrative Organs as the core and is supplemented by social organization claim.

Keywords:eco-environment damage; environmental pollution damage; compensation for eco-environment damage


“绿水青山就是金山银山”是习近平主席的重要论断,其折射的正是生态文明思想的重大创新和发展。自党的十八届三中全会以来,生态文明观被放在治国理政新理念、新思想、新战略的重要位置。2015年9月22日,生态文明领域改革的顶层设计——《生态文明体制改革总体方案》正式对外公布。2017年8月29日召开的中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,进一步在全国范围内加快构建生态环境损害赔偿制度。生态文明建设正全方位统筹推进。

在生态文明体制改革进程中既要着眼长远,又要直面问题。其中,生态环境立法方面存在的法律空白和模糊是无法制止生态环境恶化的一个重要原因。因此,必须建立完善的生态环境损害的修复和赔偿制度。虽然当前我国已有一些相关的指导性规定和实践探索,但仍存在诸多问题,而发达国家多年来在立法和实践中的不断探索使生态损害赔偿制度逐渐走向规范化、可操作化[1],为我国建立健全生态环境损害赔偿制度提供了参考。本文将探讨生态环境损害赔偿法律制度几个方面的问题,包括:生态环境损害赔偿应该采用何种立法模式?在生态环境利益受损定性后,如何确定生态环境损害的赔偿范围?是否能实现生态环境的有效恢复?同时,至关重要的一点就是索赔主体该如何确定?笔者将通过不同国家生态环境损害赔偿法律制度的比较分析,结合中国国情与实践给出相应的建议。


一、生态环境损害浅析


(一)生态环境损害的定义

在讨论人类活动以及污染环境的行为对环境的损害时,大多会用到“环境污染”“环境责任”“环境破坏”“环境损害”等传统理论中的环境侵权的相关概念。环境侵权即是指通过环境的媒介对人身、财产的损害。长久以来,人们都忽视了对自然环境、生态系统等环境资源本身造成的危害,这种损害往往是潜在的、复杂多样的、不易发现而又不可逆转的。“生态损害”“生态环境损害”“自然资源损害”是近些年开始被提及的概念,目前学界对此并无明确界定。“生态损害”一词主要用于欧洲的立法中,而在美国相关立法中这种损害被称为“自然资源损害”,两者的内涵是一致的,而国内普遍称作“生态环境损害”[2]

要对一个概念进行清晰地把握并定义,首先要从词义本身出发。“生态”在《现代汉语词典》中的释义是生物的生理特性和生活习性。“生态”最早是生态学科中的一个名词,在环境法中最常用的生态概念——“生态系统”,是指生物与生物之间、生物与非生物环境之间、人与自然系统之间的相互作用或是指一切生物的生存状态以及它们之间和它们与环境之间环环相扣的关系。生态系统强调整体性和组成部分的互动性[3]。故“生态损害”就是对生态性质、生态环境、生态系统整体性长久性的损害。学者竺效将“生态损害”界定为:“人为的活动己经造成或者可能造成人类生存和发展所必须依赖的生态环境的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用而构成的整体的物理、化学、生物性能的任何重大退化。”[4]中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(下称《改革方案》)对生态环境损害的定义是:“本方案所称生态环境损害,是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。”[5]

笔者认为竺效及《改革方案》的两种定义都不完全准确但都有可取之处。竺效观点的优点在于将行为概括为“人为的活动”所引起,但后面的解释较为笼统。《改革方案》中将生态损害行为限定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变”,强调的是环境违法行为引起的后果。该观点虽然整体来说既有列举又有概括,较为科学,但实际上多数合法人类活动都有可能造成生态环境的损害,如影响海洋生态的活动(开挖海底隧道、填海造陆等)、扩展利用地下空间和资源的行为(地下隧道、地铁、开采矿产等)、建盘山公路、截流引渠等,虽然这些活动合法并有利于人类生产进步,但都会造成一定程度的生态损害。笔者认为可将两种观点进行综合,把“生态环境损害”定义为“因人为活动引起的大气、地表水、地下水、土壤等自然环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,及上述要素构成的生态系统功能的退化”。如此一来,但凡人为活动都应考虑其对生态环境的影响,并采取措施恢复补偿,不是只有污染环境、破坏生态的违法行为才承担生态环境损害赔偿责任。


(二)生态环境损害与环境污染损害的区别

1.定义与适用范围不同

“环境”一词在《现代汉语词典》中的释义是周围的地方、周围的情况和条件,即以一参照物为中心周边的环境要素。综合而言,环境既包括以大气、水、土壤、植物、动物、微生物等为内容的物质因素,也包括以观念、制度、行为准则等为内容的非物质因素;既包括自然因素,也包括社会因素;既包括非生命体形式,也包括生命体形式。《中华人民共和国环境保护法》第2条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”从法律意义上来看,“环境”主要用于表述某一中心事物周围环境的状况与条件,而“生态”既可用于表述生物自身的状况,又可用于表述生物之间及其与环境之间环环相扣的关系。因此,与“环境”相比,“生态”能够更好地表述人类与周围环境的关系问题,是更为复杂多样的关系。生态环境损害的范围比环境损害的范围更广,囊括的损害类型更多。

2.损害客体不同

环境污染责任是由环境侵权行为引起的损害责任,生态环境损害则是人类活动和环境侵权行为引起的损害。《侵权责任法》中规定了环境污染责任:因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。该规定与《环境保护法》中的环境责任内容一致,主要指以环境中的各要素为媒介对人身、财产造成的损害,侧重人身利益和财产利益,体现的是私益性;而生态环境损害不仅指人身财产权益的损害,而且包括人类活动及破坏环境的行为对生态环境、生态系统自身即整体环境权益的损害,侧重于公共环境利益,具有公益性,更为复杂和深远。

3.索赔主体不同

环境污染责任作为一种特殊的侵权责任,其保护的是被侵权人的人身、财产利益,针对的是特定的主体,即因环境侵权行为使其人身、财产受到损害的个人;生态环境损害责任的损害对象包括公共环境、生态系统,保护的是公共利益,其主体应是不特定的公众。

4.损害赔偿范围不同

对于生态环境损害和环境污染损害,两者主要的法律责任承担方式都是民事责任,以损害赔偿金为主要形式,区别在于损害赔偿范围的大小不同。环境污染责任的赔偿范围是人身、财产损失、精神损害赔偿,以赔偿受害人实际受到的损失为主,其损失可以量化,客观性较强;根据《改革方案》,生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用,以修复生态环境和损害赔偿为主。


二、我国生态环境损害赔偿制度的立法现状

生态环境损害赔偿责任是造成生态环境损害事实而应承担的法律责任,与一般环境污染责任相比,生态环境损害赔偿责任更侧重于对公共利益的保护,其维护的是人类的环境权和发展权,而不单单是被侵权人的民事权益。

我国现有法律中对于环境损害赔偿制度的规定散见于民事侵权法中,如《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国环境保护法》等均规定的是环境污染或其他破坏环境行为所造成的人身损害赔偿、财产损害赔偿及精神损害赔偿。而生态环境损害赔偿不仅包括人身损害和财产损害,还包含对生态环境本身的损害与破坏,正是由于这一特殊性,现有的法律不能完全解决生态环境损害问题。我国虽已加入一些涉及生态环境损害的国际公约,如《国际油污民事责任公约》《控制危险废物越境转移及处置的巴塞尔公约》《防止海洋石油污染的国际公约》。关于环境损害赔偿的相关法律法规也在《宪法》《民法总则》《环境保护法》《侵权责任法》及《水污染防治法》等单行法与相关司法解释中有所体现,但是有关生态环境损害赔偿的损害范围、归责原则、赔偿范围、责任保险、责任基金、举证责任划分等方面目前均无立法规定。目前体现出生态环境损害和环境公益诉讼内容的仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)、《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕12号)、《中华人民共和国大气污染法》等,但是这些法律都未对生态环境损害赔偿做出明确规定,只是对环境损害相关责任人或者单位进行罚款、行政处罚等。综上所述,我国在生态环境损害立法方面仍有许多空白。生态环境损害赔偿相关立法的缺失使得在执法、司法过程中无法可依。没有制度、没有法律依据、没有有效措施可以采取,生态环境损害无法得到救济,必将产生长久的负面影响。我国已注意到此问题的严峻性和紧迫性,在《改革方案》中提出,自2018年1月1日起,生态环境损害赔偿制度改革正式进入全国试行阶段(2018—2020年)。《改革方案》提出的立法目标是“到2020年,力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”[6]

生态环境损害不仅具有公共利益损害的一般特征,而且具有其独特的特征,如生态损害主体的完整性和非特定性,生态损害预防,清除和恢复的紧迫性和及时性,生态损害诉讼证据的复杂性,诉讼所需资金数额以及人力资源的专业性等。由于生态损害不再由环境媒介中的人身或财产损害所涵盖,这种损害的赔偿超出了环境侵权法的范围,而环境侵权法又属于传统民事侵权法的特别法,因此,生态环境损害的解决有待专门的法律条文予以明确;由于生态环境损害的复杂性和不确定性,应将其规定在特别法如环境保护法中,或单独立法。


三、中外生态环境损害赔偿制度的比较分析


(一)生态环境损害赔偿的法律适用

1.专门立法模式

韩国、瑞典、丹麦、比利时、芬兰、奥地利、日本、美国等国家均设立了专门的生态环境损害赔偿制度,其中较具代表性的是美国和日本。

美国是最早开始生态环境损害研究的国家之一。20世纪70年代以来,由于英美法系在生态损害索赔方面的局限性,美国开始在联邦立法中建立生态损害赔偿制度。美国知名环境法案1972年《清洁水法案》(CleanWaterAct)主要授权联邦政府为市政污水处理设施的建设提供财政援助,并制定工业和市政污水排放的法律法规和执法措施。美国1990年的《油污法》(OilPollutionAct,简称OPA)为生态(环境本身)损害的赔偿提供了法律依据,但该法使用的术语是“自然资源损害”(natural resource damage)。1980年出台的《综合环境应对、赔偿和责任法案》(又称超级基金法案CERCLA),主要用于管理全国各地未使用或废弃的危险废物处置场,并对危险材料泄漏作出紧急反应。该法案还允许环境保护局首先支付清理费用,然后通过诉讼等方式追究他们的责任。以上3部主要法律文本构成了美国环境法下生态损害赔偿制度的基本框架,提出了有关生态环境损害的概念,对生态环境损害进行更全面的补偿,并确定了生态损害赔偿制度的基本原则[7]

日本有关生态环境保护的法律主要包括1993年颁布的《环境基本法》以及《公害纠纷处理法》《危害人体健康的公害犯罪制裁法》《公害健康受害者补偿法》《在特定工厂设置公害防止组织的法律》等。其中生态损害赔偿的典型立法是1997年制定的《环境影响评价法》[8]

2.非专门立法模式

非专门立法模式是指生态环境损害赔偿立法主要体现在民法典或者环境保护法及其他法律中。采用非专门立法模式的国家主要有俄罗斯、法国、希腊、葡萄牙、英国等。例如,俄罗斯在《俄罗斯联邦民法典》中对生态损害的赔偿规定了两种赔偿办法,一是实物赔偿,二是金钱赔偿。俄罗斯2002年的《俄罗斯联邦环境保护法》第1条规定“环境损害”是“因环境污染而造成的引起自然生态系统退化和自然资源衰竭的环境不良变化”[9],采用直接定义方式将生态环境损害作为一种独立的损害类型予以赔偿。在法国,生态环境损害赔偿制度体现在《环境法典》和作为环境污染损害赔偿法律依据的《法国民法典》关于侵权行为的规定、《法国民诉法》的相关规定、环境特别法以及基于判例和学说而形成的近邻妨害法理。希腊、葡萄牙、英国的生态环境损害赔偿方面的规定都主要见于各自的环境保护法中[10]

通过以上列举可以发现,各国生态环境损害制度的建立都基于环境相关法律。一部分国家依靠实践中有待解决的领域(水、海洋、油污)的专门立法综合起来建立,这种立法模式使环境保护、恢复、管理能够得到有效的保障,将环境损害分类细化能够对经济利益和非经济利益进行全面地救济,其优势显而易见;部分国家的环境损害制度分散在民法体系中,适用侵权的相关法律,往往只能对由环境污染造成的实害结果进行补偿,对环境本身,即自然界的共同财产(地下水、栖息地、动植物物种、美学和文化价值等)造成的损害都有很大程度上的忽略;而那些将生态环境损害制度规定在环境法中的国家,大多没有区分清楚环境损害和环境污染,在责任划分中出现纰漏,而后又通过个别专门立法规定具体实践中的问题,没有确立可以普遍适用的生态环境损害法则,因而还有很多方面亟待完善,需要进一步区分生态环境损害与环境污染的机制,建立起完整的生态环境损害法律制度。


(二)生态环境损害赔偿范围

美国的生态环境损害赔偿制度主要包含赔偿主体、受偿权利人、赔偿范围、赔偿标准以及生态损害评估标准及程序。美国生态损害赔偿范围包括三部分,即修复费用、过渡期损失和评估费用。这三个部分可以保障受到损害的生态获得全面的赔偿[11]。CEACLA法案损害赔偿的数额除不仅包括对受损资源进行修复或替代等同资源的费用,还包括自然资源的审美价值、生物学的价值、历史价值、科学价值以及生态价值[12]。美国的全面赔偿原则也被其他国家借鉴,如荷兰也采用了与美国同样宽泛的生态损害赔偿范围,体现出法律规定既保护环境资源的功能性价值,又保护环境资源的非功能性价值,能够最大限度地保护生态环境。

德国1990年的《环境责任法》第16条规定:“如果财产损害的同时侵害了自然生态或特定景色,受害人将之恢复到未受侵害前的状态,应适用《德国民法典》第251条第2款规定之五,因恢复原状而产生的费用,并不因其超过财产本身的价值而视为是不适当的。”即赔偿范围是以修复为基础确定的[13]

在我国传统民法理论中,一般侵权行为主要是对财产和人身损害的赔偿,环境损害应属于特殊侵权行为。根据新时期我国环境保护实际情况的需要最新修订的《中华人民共和国环境保护法》第64条规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”环境立法对环境损害赔偿方面的规定依然少之又少,因环境纠纷而产生的环境损害赔偿问题的解决依然是司法实践中的一个重点问题。实践中,环境损害问题往往援引传统民法理论对受害人进行赔偿,致使受害人的权益得不到有效维护。近年来我国生态环境损害赔偿制度的探索中也有拓宽生态环境损害赔偿范围的体现:《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)规定,法院可以判决被告承担生态环境修复费用和生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失。其中,生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。根据《改革方案》,生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查和鉴定评估等合理费用。

如前所述,生态环境损害不同于一般的环境污染损害,且生态环境的修复是一个漫长的过程,其原本的生态系统的功能无法正常发挥也是一种损害,这种损害也应得到赔偿,这样才能达到恢复原状的目的。生态环境损害赔偿范围方面的规定是制定生态环境损害赔偿法律制度的重要环节,然而,我国现行法律规定中并未明确生态环境损害赔偿的范围。


(三)索赔主体

在生态环境损害赔偿方面,索赔主体是对生态环境损害可以提出赔偿请求的人,而生态环境损害赔偿权利人区别于侵权法上所保护的对象,如果没有诉讼主体资格,也就没有了生态环境损害赔偿。因此,在生态环境损害赔偿法律中明确诉讼主体资格即生态环境损害赔偿权利人是有必要的。各国对生态环境损害赔偿索赔主体的规定略有不同。

在环境诉讼中,有资格索赔的包括个人、社会组织和公益团体以及国家行政机关。就美国而言,依据公共信托原则对政府机构赋予的特殊的管理生态环境的公共义务,政府部门等公共机构依据法律可以就生态环境资源损害赔偿纠纷向法院提起诉讼。俄罗斯在关于生态损害赔偿的案件中,检察官、国家环境保护监督管理机关、公民和法人以及国家自然保护区、自然公园、国家公园的行政管理机关都有权起诉。赔偿权利人设定更为广泛的是欧盟,不仅包含国家,还包括个人和环保组织。

在环境诉讼中,国家作为环境损害赔偿权利人是必要的,各国基本都有行政机关作为索赔主体的规定。环境自然资源在许多国家法律中都属于国家所有,且国家有环境保护和维护公共利益的责任,国家理所当然拥有为生态环境损害寻求赔偿的权利即行政机关作为诉讼主体的资格。在个人层面,公民拥有环境权且往往是生态环境损害的受害人,保护环境利益就是在维护自身权利,但其索赔资格即便拥有,在实践过程中也会有层层阻碍。生态环境损害的鉴定、举证对公民来说并不容易,并且在大多数环境事件中,以个人之力对抗的可能是政府或是企业团体。环保组织作为公民为保护环境而自发自愿组成的公益团体,是代表公共利益的发言人,也是介于政府和公众之间的“第三人”,作为社会团体,可在政府机关不作为时发挥监督作用,对推动环境治理和社会发展有良好的影响。各国的法律也逐渐接受其作为环境损害赔偿的权利人资格,但在实践中,环保组织受其规模、管理、资金所限,往往组织不了强大的人力物力来利用赔偿恢复生态、修复环境,达到既定目的[14]

我国相关立法中规定了检察院可提出环境公益诉讼,有关环境保护组织可提出环境民事公益诉讼。《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”《改革方案》规定国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府,下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。如此一来,政府既要承担生态环境损害赔偿制度的制定、监督、管理工作,同时兼具索赔工作。相比较而言,我国在生态环境损害赔偿索赔主体的规定上略显单一。


四、完善我国生态环境损害赔偿制度的几点思考

综合分析国内外生态环境损害赔偿制度,生态环境损害立法不仅要着眼长远,更要结合国情实际,笔者在此结合我国现有的试点工作和实践经验,对我国的生态环境损害赔偿法律制度作出以下几点思考。


(一)完善生态环境损害相关立法,制定专门的《生态环境损害赔偿法》

近年来,我国为通过试点探索并逐步建立生态环境损害赔偿制度,推进生态文明建设,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》并批准了吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7省市的生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案,已经积累了一定的实践经验。

从国外关于生态环境损害赔偿制度方面的经验可以看出,对我国建立完善的生态环境损害赔偿制度来说,立法是重中之重,同时也是首要任务。如前所述,从实践角度来说,专门立法能够更全面详尽地规定某项环境资源数据和技术标准以及损失的评估,但也是立法技术的挑战,立法机关需要根据实践的需要准确及时地出台法律规范;而关于生态环境损害是否应适用民法及环境保护法的规定,笔者认为,生态环境损害虽然主要针对公共利益,应在公法中予以规范,但生态环境损害所涉及的环境评估及标准专业性强,运用专门立法对生态环境损害进行保护是最适宜的,而且生态损害赔偿的目的是预防生态损害的发生,修复受损的生态环境,而民法和环境保护法的功能与生态环境赔偿的功能不完全相同,只有通过建立专门的生态环境损害赔偿制度,才能及时有效地预防生态损害的发生和恶化,恢复原有的生态系统功能。

因此,在立法模式的选择上,我国有必要制定一部专门的《生态环境损害赔偿法》或者在相关法律中设立专章专篇加以规定。


(二)生态环境损害赔偿的范围需进一步扩大

生态环境损害赔偿主要目的还是恢复受损的生态环境,当前我国的生态环境损害承担方式主要还是以损害赔偿金的形式为主的侵权责任。《改革方案》明确规定,生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失,以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用;同时提出,各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要,提出细化赔偿范围的建议;鼓励各地区开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。如前所述,生态环境损害对环境本身,即自然界的共同财产(地下水、栖息地、动植物物种、美学和文化价值)等非经济性价值造成的损害所占比例相对更大,因此笔者认为生态环境损害赔偿的范围需进一步扩大,加入人为改造环境行为实施时所产生的预防生态环境损害费用以及损害发生后预防生态环境损害进一步扩大的费用。由于生态环境损害的特殊性,其后果往往是潜在性和长期性的,既要及时治理,更要长期防控,预防与治理并行,真正从环境利益的公益性出发,维护生态环境代表的公共利益。同时也要考虑赔偿义务人的赔偿能力,不能过分苛责,因而生态环境损害赔偿也应根据不同领域、不同侵害类型设立最高限额,以求达到一种平衡,使经济发展与环境保护都有所保障。


(三)建立国家行政机关索赔为主、社会组织索赔为辅的生态环境损害索赔机制

《改革方案》规定:“国务院授权省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府,下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害,由省级政府管辖;其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。”该方案主要以行政机关为索赔主体。行政机关作为国家权力的代表,维护国有资源、环境是其应尽职责,以行政机关作为公共利益的代表成为生态环境诉讼的原告是合法合理的,并且由行政机关出面解决,其程序等方面的效率都会提高。

那么行政机关是否应作为唯一的索赔主体呢?笔者认为不尽然。在一些案例中,行政机关既可能作为赔偿义务人,同时又可能是赔偿权利人,难免回避自查自纠的责任,从而可能出现不作为的情况,这并非建立生态环境损害赔偿制度的初衷。且在环境公益诉讼制度建立后,检察机关有提出环境公益诉讼的权利,那么如何厘清行政机关享有的诉权与司法机关享有的诉权呢?是否对司法的独立性做出了干涉?最后,在以往的环境损害案件中,一些地方政府为了政绩,对于部分经济效益好的企业污染环境、影响生态的行为采取容忍态度,造成了环境损害和不良的社会影响。故笔者认为,在索赔主体中可加入环保公益组织,在政府不作为的时候,环保公益组织及时行使诉权,起到监督和辅助的作用,从而最大程度地保护生态环境。


五、结语

到2018年,经过40年的改革开放,中国的经济发展取得了令人瞩目的成就。经济总量跃居世界第二位,但经济发展不协调、不可持续问题仍然突出,粗放式的经济增长付出的资源、环境代价很大,环境污染问题频发。究其原因,很重要的一个方面是由于我国经济发展长期以来没有充分考虑生态环境的价值成本,没有将生态利益放在首要位置。正如十九大报告指出,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

《改革方案》在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度,是落实党的十八届三中全会部署的一项重要举措。要在总结前期试点工作基础上,进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等,形成相应的鉴定评估管理与技术体系、资金保障及运行机制,探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度,加快推进生态文明建设[15]。因此,全社会应该尊重自然、顺应自然、保护自然,树立生态文明价值观,总结各地经验成果,完善生态环境损害赔偿制度体系,加快生态文明体制改革,建设美丽中国。

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                                                                 (责任编辑魏艳君)