重庆理工大学学报(社会科学)

新发展理念与气候变化 ——以国家自主贡献为视角

分类:本刊推荐 发布时间:2019-03-26 15:51 访问量:219

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CitationformatLIANG Xiaofei.New development vision and climate change:An perspective of national determined contributions[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science),2019(2):7-16.

本文引用格式梁晓菲.新发展理念与气候变化——以国家自主贡献为视角[J].重庆理工大学学报(社会科学),2019(2):7-16.




作者简介梁晓菲,博士研究生,主要从事气候变化政策研究



主持人语: 中国社会科学院 王国成研究员 重庆大学 刘渝琳教授

十九大报告指出,中国要“坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。在这一新的发展理念指引下,中国作为发展中大国,在全球碳减排过程中,担负共同但有区别的责任,为减缓世界气候变化和促进中国绿色化发展做出了积极而重要的努力,且成效显著。

梁晓菲博士的《新发展理念与气候变化——以国家自主贡献为视角》指出,中国已成为全球最大的新能源和可再生能源投资国,为全球绿色转型起到了积极的引领作用,国家自主贡献确切地体现了中国的新发展理念在全球应对气候变化的制度创新和全球绿色转型。未来,中国应精准定位国家责任、掌控国家自主贡献的剩余权力、防止气候义务失衡、提升国家自主贡献的实质要件,来应对新的气候变化机制。文章分析缜密,并根据实际情况提出了较具有参考意义的应对策略。

张军教授等的《FDI与环境污染的关系研究——来自中国的经验数据》通过长时段数据考察,认为FDI在一定程度上刺激了中国的经济增长,同时促进了中国生产效率的提升。FDI对产业结构的作用亦是正向的,与此同时,FDI的进入对中国生产技术水平和环境规制水平作用也是积极的。中国经济规模的扩大和环境规制水平的提升有效地抑制了环境污染,对环境改善起到了积极作用;而追求单向的产业结构升级和不注重环境技术水平的进步对环境状况起到了不同程度的负向影响。从FDI对中国环境保护的总效应上看,其有力地促进了中国生态环境的改善。

新发展理念与气候变化
——以国家自主贡献为视角

梁晓菲

(西安交通大学城市学院新时代中国特色社会主义思想研究所,陕西西安 710018)

摘要:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深刻总结国内外发展经验教训,开创性地提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。而在党的十九大报告中,“坚持新发展理念”则成为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要原则和组成部分。新发展理念强调的创新与绿色,与气候变化《巴黎协定》提出的国家自主贡献极为吻合。国家自主贡献极好地体现了新发展理念在全球应对气候变化的制度创新和全球绿色转型。未来,中国应适时考虑国家自主贡献所产生的挑战和影响,以创新和绿色的新发展理念为根本,积极参与和制定各项应对气候变化的制度安排。

关键词:新发展理念;国家自主贡献;气候变化;《巴黎协定》

2015年10月,习近平在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出:“发展理念是发展行动的先导,是管全局、管根本、管方向、管长远的东西,是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。”[1]2015年10月26日至29日在北京召开的中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议再次强调,实现“十三五”时期发展目标,破解发展难题,厚植发展优势,必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念[2]。2016年1月29日,习近平在中共中央政治局第三十次集体学习时强调:“新发展理念就是指挥棒、红绿灯。”[3]

党的十九大报告将“坚持新发展理念”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要原则和组成部分,指出:“发展是解决我国一切问题的基础和关键,发展必须是科学发展,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”[4]十九大报告点明了在中国特色社会主义新时代,我们要始终坚持新发展理念,把它作为全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的理论指导和行动指南[5]。2018年3月,全国人大会议上将新发展理念写入宪法,从而把党中央推动经济发展实践的理论结晶上升为国家意志,以期更好地发挥其在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程中对经济发展的重要指导作用[6]。

毫无疑问,新发展理念强调的“创新与绿色”,与2015年气候变化《巴黎协定》提出的国家自主贡献相吻合。国家自主贡献开创了新的减排模式① 参见第21次联合国气候变化大会第1/CP.21号决定的第12-40段和《巴黎协定》第4条。。尽管国家自主贡献创设的直接诱因,实是国家间气候政治博弈的结果,但一定程度上,亦是全球应对气候变化机制的新变革,是当前国际环境法在新的全球背景下做出的重要调整。本文旨在回顾国家自主贡献的演变历程及其内容,深度剖析其在制度安排方面的创新对新发展理念的体现,并指出其在未来将面临的诸多挑战,从而提出相应的制度性建议。

一、国家自主贡献的产生背景

国家自主贡献的模式设想最早可溯源到《联合国气候变化框架公约》。该公约创设了以发达国家与发展中国家为分类标准的减排制度设计,其中对发展中国家的制度安排是发展中国家自行决定是否承担《联合国气候变化框架公约》中与发达国家相同的承诺② 其具体体现在《联合国气候变化框架公约》第4条第2款(g)项的规定,“不在附件一之列的任何缔约方,可以在其批准、接受、核准或加入的文书中,或在其后任何时间,通知保存人其有意接受上述(a)项和(b)项的约束”。。毫无疑问,尽管《巴黎协定》中规定的国家自主贡献模式,适用主体、具体规则都已与《联合国气候变化框架公约》的规定有了天壤之别,但却一定程度上反映了该公约关于自愿减排这一目标理念。之后,1997年的《京都议定书》继承了这一制度性设想,对发展中国家仍仅是要求在自身基础上开展自愿减排③ 参见《京都议定书》第10条的规定。。然而,由于美国拒绝加入《京都议定书》,从而使这个温室气体排放最大的发达国家“绝缘”于全球碳减排的制度安排(美国不仅游离于发达国家的强制减排行列之外,甚至在严格意义上,对发展中国家进行自愿减排的制度安排都无法直接适用于美国)。为了改变这种格局,全球碳减排的制度构建开始出现微妙变化,从只要求“发展中国家”进行自愿减排,开始向“每一国”均须自愿减排转向。例如,2009年《哥本哈根协议》既要求发达国家提交量化的排放指标,又要求发展中国家提交缓解行动④ 参见《哥本哈根协议》第4-5段的规定。。

2013年联合国气候变化华沙会议第一次提出了“国家自主贡献”的概念。根据会议通过的《进一步推进德班平台》的决定,“邀请所有缔约方在通过一个在公约下适用于所有缔约方的议定书、其他法律文书或具有法律效力的议定成果的背景下,并在不影响相关贡献法律性质的情况下,开始或强化其关于计划的国家自主决定贡献的国内准备工作”⑤ 《进一步推进德班平台》决议的第2(b)段。。2014年联合国气候变化利马会议进一步完善了国家自主贡献相关内容,在《利马气候行动呼吁》的决定中,除要求各国在联合国气候变化第21次会议前尽早通报各自的预期国家自主贡献外,也提供了一个关于国家自主贡献的信息识别标准① 参见《利马气候行动呼吁》第8-16段的规定。。2015年10月30日,在联合国气候变化巴黎会议召开之前,147个缔约方中包括中国在内的119个国家提交了各自的“预期国家自主贡献”(Intended Nationally Determined Contributions,INDCs)[7]。2015年 12月,联合国气候变化巴黎会议通过的《巴黎协定》正式将国家自主贡献模式确定为2020年后全球应对气候变化的基本模式。

二、国家自主贡献的具体内容

国家自主贡献从狭义上讲,仅是指《巴黎协定》中规定的内容,广义上则应包括通过联合国气候变化巴黎会议通过的第1/CP.21号决定(以下简称《巴黎决定》)中关于国家自主贡献的相关内容,以及缔约方通报并记录在公共登记册上的国家自主贡献② 这是因为,一方面,《巴黎协定》第4条第9款和第12款为《巴黎决定》和公共登记册创设了潜在的拘束力。另一方面,《巴黎协定》中国家自主贡献的实施,与《巴黎决定》中关于国家自主贡献的内容和缔约方通过的国家自主贡献的记录有着密不可分的关系,在一定程度上,二者起到了对《巴黎协定》说明与补充的解释性功能。当然,倘若二者的具体内容与《巴黎协定》发生冲突时,仍应以《巴黎协定》为准。参见《维也纳条约法公约》第31条“解释之通则”。,具体内容有以下4个方面:

(一)国家自主贡献的目标

根据《巴黎协定》第2条和第3条的规定,从广义角度来看,国家自主贡献的目标包括了3项:第一,减排目标。应实现“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”。第二,适应目标。应“提高适应气候变化不利影响的能力并以不威胁粮食生产的方式增强气候复原力和温室气体低排放发展”。第三,资金目标。应“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”。然而,从狭义角度来看,特别是从《巴黎协定》“国家自主贡献”的严格定义出发,其目标应仅是指减排目标。此外,上述目标的实现也应与可持续发展和消除贫困相联系,并在履行过程中体现在不同国情基础上的公平及共同但有区别的责任和各自能力原则③ 值得注意的是,《巴黎协定》中共同但有区别的责任原则已悄然发生变化,其已不再是建立在“发展中国家与发达国家”之间的划分,而是建立在“每一个不同国家”之上。参见《巴黎协定》第2条第2款。。

(二)国家自主贡献的范围

国家自主贡献的范围,从较广泛的意义来看,根据《巴黎协定》第3条的规定,应包括减排(第4条)、适应(第7条)、资金(第9条)、技术开发与转让(第10条)、能力建设(第11条),以及监督机制(第13条),涵盖了气候变化制度构建以来的大部分领域④ 《巴黎协定》第3条规定,作为全球应对气候变化的国家自主贡献,所有缔约方将采取并通报第4条、第7条、第9条、第10条、第11条和第13条所界定的有力度的努力。。然而,从严格定义出发,国家自主贡献也应仅是指减排领域。这可以从以下2个方面看出:第一,2013年联合国气候变化华沙会议通过《进一步推进德班平台》的决议时,国家自主贡献的范围仅限于减排领域⑤ 《进一步推进德班平台》第2段(b)规定“开始或强化其关于计划的国家自主决定贡献的国内准备工作,以朝着实现公约第二条设定的目标努力”,鉴于《联合国气候变化框架公约》第2条规定的内容主要是减排,因此可以看出国家自主贡献仅涉及到减排。参见《联合国气候变化框架公约》第2条。。第二,尽管2014年联合国气候变化利马会议上通过《利马气候行动呼吁》做出扩大性解释,规定“请所有缔约方考虑通报其在适应行动规划方面的承诺,或考虑在预期国家自主贡献中列入适应方面的内容”⑥ 《利马气候行动呼吁》第12段。,但是《巴黎协定》中并没有认可“适应”必须纳入到国家自主贡献中,仅承认其是一个“可选项”,这从《巴黎协定》第7条第11款以及《巴黎决定》第18段可窥见一斑⑦ 《巴黎协定》第7条第11款规定,“本条第十款所述适应信息通报应酌情定期提交和更新,纳入或结合其他信息通报或文件提交,其中包括国家适应计划、第四条第二款所述的一项国家自主贡献和/或一项国家信息通报”。《巴黎决定》第二部分“预期国家自主贡献”第18段规定,“在这方面还注意到许多发展中国家缔约方在其预期国家自主贡献中表示的适应需要”。。

(三)国家自主贡献须提交的信息内容

2015年联合国气候变化巴黎会议通过的《巴黎协定》中没有将信息内容标准纳入,只是在其第4条第8款中规定,“在通报国家自主贡献时,所有缔约方应根据第1/CP.21号决定和作为本协定缔约方会议的《公约》缔约方会议的任何有关决定,为清晰、透明和了解而提供必要的信息”。作为具有法律拘束力的信息内容标准应仅是指第1/CP.21号决定,即《巴黎决定》第27段规定,亦即“商定了为促进清晰、透明和可理解,缔约方提供的通报本国国家自主贡献的信息除其他外,可酌情包括各种可量化信息,以说明参考点(酌情包括基准年)、实施时限和(或)时期、范围和覆盖面、规划进程、假设和方法学方针(包括在人为温室气体排放量的估计和核算方面),也可酌情包括清除量,并说明缔约方何以认为其国家自主贡献就本国国情而言公平而有力度,以及该国家自主贡献如何能为实现《公约》第二条的目标作出贡献”。

关于国家自主贡献提交的信息内容包括哪些?在2013年联合国气候变化华沙会议中就已凸显出来,为此,在会议通过的《进一步推进德班平台》决议中提出应考虑提交的信息内容标准的规定①2013年《进一步推进德班平台》决议第2段(b)和(c)项规定,“[预期国家自主贡献]要以有利于拟作出的承诺的明晰度、透明度及对此种承诺的理解的方式”;“请德班加强行动平台问题特设工作组在缔约方会议第二十届会议之前,确定缔约方在提出以上第2段(b)分段提及的承诺(但不影响承诺的法律性质)时将提供的信息”。。2014年联合国气候变化利马会议通过的《利马气候行动呼吁》决议中正式提出了关于缔约方提交国家自主贡献的信息内容标准②2014年《利马气候行动呼吁》决议第14段规定,“商定缔约方在通报拟作出的由本国自定的贡献时为促进明晰度、透明度和理解而提供的信息可酌情包括:关于参考点(酌情包括基准年)、执行时间框架和(或)期限、实施范围和覆盖面、规划进程、假设和方法的量化信息,包括关于估计和核算人为温室气体排放量以及可能的清除量所用方法的量化信息,以及缔约方为何认为其拟作出的本国自定的贡献从国情看公平而有力度,如何能促进实现《公约》第二条列明的目标”。。然而,尽管其与《巴黎决定》中提出的信息内容标准基本一致,但与后者相较其没有法律拘束力。

(四)国家自主贡献的实施与监督

国家自主贡献的实施主要体现在《巴黎协定》第4条的规定,即应编制、通报并保持缔约方计划实现的连续国家自主贡献;连续国家自主贡献将比当前的国家自主贡献有所进步;每五年通报一次国家自主贡献;并根据缔约方会议的指导,随时调整其现有的国家自主贡献;最终缔约方通报的国家自主贡献将记录在秘书处保持的一个公共登记册上③ 参见《巴黎协定》第4条第2、3、9、11和12款的规定。。

国家自主贡献的监督主要体现在《巴黎协定》第13条新创设的“透明度框架”机制下。其第5、7(2)、11款规定,“行动透明度框架的目的是按照《公约》第二条所列目标,明确了解气候变化行动,包括明确和追踪缔约方在第四条下实现各自国家自主贡献方面所取得进展”,“各缔约方应定期提供跟踪在根据第四条执行和实现国家自主贡献方面取得的进展所必需的信息”,“各缔约方应参与促进性的多方审议,以对第九条下的工作以及各自执行和实现国家自主贡献的进展情况进行审议”。

此外,《巴黎决定》在实施方面,第14段要求《联合国气候变化框架公约》秘书处在其网站公布各缔约方通报的国家自主贡献。在其第23、24段要求缔约方于2020年通报或更新其国家自主贡献,之后每五年通报一次。

三、国家自主贡献在制度安排方面的创新对新发展理念的体现

国家自主贡献在制度安排方面的创新对新发展理念的体现主要表现在以下两个方面:

(一)国家自主贡献体现了新发展理念在全球应对气候变化的制度创新

《巴黎协定》的出台被原联合国秘书长潘基文赞誉为气候变化应对史上“一次不朽的胜利”[8],究其根源,实是因为《巴黎协定》中国家自主贡献的创设在一定程度上纾解了全球应对气候变化安排的制度危机。其实,早在《联合国气候变化框架公约》缔结之时,这种制度危机就已被埋下① 从1990年至1992年联合国气候变化谈判历程就可看出,由积极参与公约文本的起草工作,到后期的强烈抵制,美国险些使谈判努力化为泡影,这已说明制度危机的存在。所幸的是,英国的斡旋,以及《联合国气候变化框架公约》中排除了强制减排的规定,才使美国勉强加入该公约,从而避免了制度危机的爆发,但却由此埋下了制度危机的祸根。See Daniel Bodansky,“The United Nations Framework Convention on Climate Change:A Commentary,”Yale Journal of International Law,Vol.18,1993,pp.451-558.;而在《京都议定书》时,美国的拒绝加入则将这种制度危机充分暴露出来[9-10]。因此,如何破解这一制度性困境,就成为国际社会后期一致努力的方向[11-14]。

然而,令人遗憾的是,这种制度危机的裂痕却愈演愈烈,尽管2007年《巴厘路线图》启动“后京都”全球应对气候变化的谈判,但收效甚微,2009年仅达成了不具法律拘束力的《哥本哈根协议》[15-16]。更有甚者,2011年,加拿大宣布退出《京都议定书》,俄罗斯、日本和新西兰也明确表示不参加《京都议定书》第二期减排。而此时的欧盟,当发现自身的减排努力极可能化作“泡影”时,则贸然采取了具有对抗措施的单边行动,宣布将所有进入欧盟的国际航空纳入其排放贸易机制中,凡未达到欧盟排放要求的航空公司将受到处罚[17]。这一单边行动立刻激起了包括美国在内的其他国家的强烈反对,一场“剑拔弩张”的国家间对抗一触即发[18]。尽管最终在国际民航组织协调下,欧盟未对他国航空公司实施处罚[19],但也仅承诺是暂缓,而并未放弃这一举措。

因此,全球应对气候变化进入到一个艰难的“十字路口”,国家间的气候合作极可能因这场制度性危机而分崩离析。毫无疑问,正是国家自主贡献解决了制度危机中强制减排的关键节点,从而促使拥有不同诉求的国家最终能坐在一起,将应对气候变化推向更高阶段,从而避免了一场全球性的气候制度危机。

然而必须指出的是,国家自主贡献的模式创新与中国的积极参与密切相关。或言之,正是在中国新发展理念的“创新和绿色”的影响下,才最终以国家自主贡献的模式通过了《巴黎协定》。更为重要的是,中国提交的国家自主贡献把新发展理念落到了实处。根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略和国际责任担当,中国确定了到2030年的自主行动目标:二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。中国还将继续主动适应气候变化,在农业、林业、水资源等重点领域和城市、沿海、生态脆弱地区形成有效抵御气候变化风险的机制和能力,逐步完善预测预警和防灾减灾体系[20]。

(二)国家自主贡献体现了新发展理念的全球绿色转型

新发展理念是中国共产党在深刻总结国内外发展经验教训和研判世界发展大势的新背景下形成的思维结晶[21]。绿色、低碳发展是人类为应对生态环境危机、全球气候变化提出的新的发展理念,是对可持续发展理念的继承和创新[22]。国家自主贡献除在全球温室气体减排方面具有开创性以外,也给全球经济带来一个重大的发展信号,那就是未来全球发展将锁定在绿色转型的路径上。

自2003年英国首次在其《2003年能源白皮书》中提出“低碳经济”的概念以来,全球在清洁能源投资领域方兴未艾。然而,自2008年金融危机时起,全球能源供应进入一个相对疲软期,供大于求的现状使清洁能源投资受到传统能源强有力的挑战,且许多国家清洁能源发展进入一个曲折期(例如当前中国新能源发展中出现的弃风、弃光等问题),人们普遍对未来清洁能源投资的可行性提出了质疑,加之全球应对气候变化的制度安排迟迟不能确定下来,严重影响到未来对清洁能源投资的积极性。

然而,《巴黎协定》的出台,特别是国家自主贡献对全球碳排放的法律肯定,从制度层面为绿色经济投资带来了确定性。尽管缔约方也须每五年更新一次国家自主贡献,但却不像《京都议定书》那样不断地重新谈判,因此国家自主贡献在减排方面具有更强的长效性。这也就意味着,即使当前传统能源在成本、规模等领域都是绿色能源所无法抗衡的,但国家自主贡献的制度性设计使后者具备了与传统能源相竞争的优势,这不仅为未来全球经济绿色转型奠定了法律基础,也表明一场新能源革命的开启。

中国的新发展理念强调“创新”、强调“绿色”,为此,中国也积极进行绿色转型。2010年起,国家就将新能源作为战略性新兴产业,大力发展新能源和可再生能源。到目前为止,中国已是全球最大的新能源和可再生能源投资国,在风电、光伏发电、水电方面都位居世界前列,为全球绿色转型起到了积极的引领作用。

四、新发展理念下国家自主贡献面临的挑战

如上所述,国家自主贡献为全球温室气体减排带来了契机,但从目前的规定来看,仍存在包括但不限于如下3个方面在后期亟待解决:

(一)国家自主贡献难以独立完成减排任务

一方面,从各国目前提交的预期国家自主贡献(INDCs)来看,到2030年时,全球温室气体总排放将达到550亿吨水平,远远高于将全球平均温升控制在低于工业化前水平的2℃的目标。对于这一点,在《巴黎决定》中已明确指出① 参见《巴黎决定》第17段。。由此可见,目前缔约方以预期国家自主贡献为基准而做出的减排承诺是难以完成《巴黎协定》中既定减排任务的。另一方面,从国内角度来看,倘若仅以提交的国家自主贡献为依据进行减排,难以起到更大的激励作用。特别是那些包括美国在内的尚未建立起全面减排机制的国家,极可能在完成国家自主贡献减排承诺后就止步不前。因此,国家自主贡献如何克服其来自国内自下而上模式所固有的缺陷,将是未来联合国气候变化制度构建的重点内容。

(二)国家自主贡献可持续发展机制的构建问题

国家自主贡献中,除了关于缔约方应提交哪些信息以外,对减排量的核算则居于关键地位,因为核算的科学与准确将直接关系到国家自主贡献减排目标的实现。而这将涉及到两个方面:一个是核算的方法和标准问题,另一个则是双重核算问题。对于前者,《巴黎协定》第4条第13、14款规定,要求各缔约方在《巴黎协定》缔约方会议通过的“指导”下进行国家自主贡献的核算。但从目前来看,这一指导尚未构建起来,有待于《巴黎协定》特设工作组拟订并经第一次《巴黎协定》缔约方会议通过② 参见《巴黎决定》第31、32段。。而对于后者,《巴黎协定》在第6条专门创设了新的机制,即可持续发展机制。

无疑,双重核算问题在当前国家自主贡献中更为紧迫。这是因为,一方面,它涉及到《巴黎协定》与《京都议定书》在减排方面的衔接。《京都议定书》创设的清洁发展机制(CDM),通过与发展中国家进行减排合作,以完成发达国家的减排任务。由于《京都议定书》中并未涉及发展中国家的强制减排问题,因此,一般情况下不会产生双重核算问题。然而,《巴黎协定》中国家自主贡献将发展中国家纳入到减排行列中,这样,那些通过清洁发展机制所达到的减排量应归属哪一缔约方就成了问题。对此,《巴黎协定》中没有规定,而在《巴黎决定》的第四部分“2020年之前的强化行动”的第106、107段提出利害关系方“自愿”和“以透明方式报告”来解决这一问题。然而,这一方式不仅不利于2020年温室气体减排,而且限制了清洁发展机制在这一阶段继续发挥作用。因此,如何完善仍有待缔约方会议采取相关措施和决议。另一方面,在国家自主贡献下如何实现减排的国家合作将是更为重要的问题。因为鉴于国家自主贡献使所有缔约方都有减排义务,那么它将比《京都议定书》下的减排合作更为困难;换言之,没有缔约方会愿意将自己的减排量拱手送给另一缔约方[23]。为此,《巴黎协定》创设了可持续发展机制,力图解决未来在国家自主贡献下的国家合作减排问题,但这也有待于《巴黎协定》第一次缔约方会议出台合理的、能促进国家间合作减排的可持续发展机制的规则、模式和程序。

(三)国家自主贡献范围的扩大问题

如前文所述,从狭义上讲国家自主贡献仅涉及缔约方减排的具体设计,而适应、资金、技术等诸多应对气候变化方面并没有作为硬性规定列入到国家自主贡献范围内。但从缔约方提交的预期国家自主贡献来看,许多国家都涉及到适应行动。然而,《巴黎协定》最终仍是将这一问题遗留给未来缔约方会议考虑了,这从《巴黎协定》第7条第11款和《巴黎决定》第18段都可看出。因此,未来国家自主贡献范围是扩大还是按不同类别成立不同的机制来解决应对气候变化的相关问题,也有待缔约方会议做出进一步的考虑。

五、新发展理念下未来中国在新的气候变化机制下的应对策略

中国应审慎考虑如何在新的气候协定下,既维护中国的国家核心利益,又促进全球碳减排。就国家自主贡献方面,至少应从如下4个方面采取相应对策:

(一)充分研究《巴黎协定》中的国家自主贡献,精准定位国家责任

《巴黎协定》最大的挑战莫过于将所有缔约方纳入到强制减排行列。无疑,作为全球最大的温室气体排放国,同时也是最大的发展中国家,《巴黎协定》对中国的影响将远远超过其他国家。尽管从字面含义来看,国家自主贡献要求的减排是由国家自由裁量的,但深究其规则则会发现远非如此,缔约方仍将受到一些重要的规范性束缚。具体表现在:

一方面,国家自主贡献的法律义务有“必须做”和“选择做”之分。从《巴黎协定》的文本来看,其将缔约方的法律义务划分为两类,一类是“缔约方”或“所有缔约方”(Parties/All Parties);另一类是“各缔约方”(Each Party)。两种不同的划分中,凡规定“各缔约方”的,则是每一个缔约方需要去完成的;而规定“缔约方或所有缔约方”的,则是选择性法律义务,如未履行仅承担一种集体责任,缔约方并不承担一国意义上的国家责任。就国家自主贡献而言,第4条第2、3、9、16、17款和第13条第7、11款中的规定,都是每一缔约方需要去完成的,特别是第4条第2、9、17款和第13条第7、11款中规定的法律义务是必须即时履行的(“shall”一词的要求),否则将承担相应的国家责任。

另一方面,国家自主贡献法律义务的客体是“行为”而非“结果”。《巴黎协定》第4条第2款无疑是国家自主贡献的“核心”条款,它构建起缔约方的减排义务。然而,需要注意的是,该条并不是以结果而是以“行为”作为减排义务履行的要件,文本的“计划实现”(intend to achieve)一语即表明了这一点。因此,未来缔约方减排的国家责任应放在减排行动上,而最终是否实现减排并不能成为缔约方承担国家责任的理由。当然,此条的规定实际上是对缔约方提出了一个“预期”,尽管结果并不是国家责任承担的理由,但出于法律上的善意原则,缔约方仍应尽全力促成减排结果的实现[24]。

(二)通过《巴黎协定》机制构建掌控国家自主贡献的剩余权力

《巴黎协定》从本质上说是一个不完全契约,而其剩余权力对于缔约方在未来气候变化政治博弈中占据主动将具有重要意义[25]。因此,掌控国家自主贡献的剩余权力将是中国在未来气候变化制度安排中的主要应对方向。为此,中国应:

第一,积极参与对国家自主贡献的信息、核算、可持续发展机制及透明度等规则的进一步构建。从《巴黎协定》以及《巴黎决定》的规定来看,国家自主贡献的信息、核算、可持续发展机制以及透明度规则等方面的实施都有待于进一步具体规则的出台① 参见《巴黎协定》第4、6、13条和《巴黎决定》第26、28、29、31、37-41、85-105段的规定。。特别是在程序、模式和指南方面,目前都处于空白阶段,因此中国应积极参与到这些与国家自主贡献相关的机制构建中,从而稳妥地反映中国在气候变化和温室气体减排方面的国家核心利益,防止国家自主贡献的剩余权力被其他国家蚕食和不当攫取。

第二,高度重视《巴黎协定》缔约方会议决定的造法意义。从条约法和相关国际实践来看,缔约方会议的决定(Decisions of COP)并不具有法律拘束力,仅仅被当作“软法”来看待② 参见《维也纳条约法公约》第31条第3款第一目。See also ICJ Report,Whaling in the Antarctic(Australia v.Japan:New Zealand intervening)(Judgment),2014,para.46.。然而,根据《巴黎协定》第4条第8-14款的规定来看,由于国家自主贡献处于动态发展中,《巴黎协定》缔约方会议(CMA)的决定将具有某种潜在的法律拘束力,这显然与《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》缔约方会议所做出的不具法律拘束力的决定有着根本区别[26-27]。因此,中国应高度重视《巴黎协定》缔约方会议决定的造法意义,加强对缔约方会议议事规则等程序性事项的构建,以期使中国在《巴黎协定》缔约方会议决定的产生方面掌握更多的主动权。

(三)审慎设计中国国家自主贡献文本,防止气候义务失衡

毫无疑问,《巴黎协定》项下缔约方减排义务的完成,主要依据其提交的国家自主贡献。然而,倘若提交的文本设计不当,未完成承诺的具体减排,则势必承担国家责任。因此,中国应审慎设计国家自主贡献文本,防止气候义务的失衡。具体而言,至少应注意以下两个方面:

首先,应关注国家自主贡献中减排倒退问题。根据《巴黎协定》第4条第3款的规定,“各缔约方的连续国家自主贡献将比当前的国家自主贡献有所进步”来看,似乎一旦缔约方在提交的国家自主贡献中规定了具体的减排量,那么之后的国家自主贡献只能规定更多的减排量,而不能倒退。特别是根据国际法上的禁止反言原则,倘若国家未完成国家自主贡献中的减排量,或在下一次国家自主贡献中出现减排的倒退,都应承担相应国家责任。

然而,值得注意的是,此条款的设计并不严格,它采取了“将比”(will)一词而不是“应比”(shall),属于非命令性规则,这也就意味着缔约方提交的国家自主贡献在减排量方面倘若倒退,并不一定承担国家责任。且关于“何为进步”,仍有待于《巴黎协定》缔约方会议做出进一步解释。当然,从中国角度而言,在提交的国家自主贡献内容上,一方面应尽可能不出现减缓努力的倒退;另一方面,也应始终把握住共同但有区别的责任原则,在文本中不做出过高的或只有发达国家须完成的绝对减排的承诺。

其次,应认真分析其他缔约方,特别是大国提交的国家自主贡献。由于国家自主贡献将减排的裁量权交由国家自行决定,那么就存在着缔约方在可以多减排的情况下削减减排量的可能性。尽管存在着《巴黎协定》第13条透明度框架等监督机制,但仍无法完全排除相关国家特别是发达国家采取此种行为的可能性,而这则可能导致气候义务或减排义务的失衡。因此,中国在未来提交国家自主贡献之前,应密切关注其他缔约方,特别是大国在国内减排制度安排的趋向③ 例如,欧盟不仅有关于自身减排的法律规定,而且各成员国都有相关减排国内法作为限制,如英国的《2008年气候变化法》,这样就易于分析欧盟国家做出的国家自主贡献的情况。但与欧盟不同,迄今为止,美国国内并无一个具有全国范围的减排制度或政策。尽管美国前总统奥巴马积极推动《清洁电力计划》,以期促成美国国内减排的制度安排,但其国内政治司法力量纷争,使其仍存在较大的不确定性,有待进一步观察。。

(四)加强国内减缓努力,提升国家自主贡献的实质要件

无论《巴黎协定》的规定如何,应对全球气候变化做出中国贡献,历来是我们秉持的基本理念。因此,未来中国国家自主贡献的提升仍须端赖于国内的减缓努力。无疑,中国不仅应在“十三五”规划中体现出已提交的中国预期国家自主贡献所做出的承诺,而且也应尽早出台国内《应对气候变化法》和区域、次区域的应对气候变化制度安排[28]。在加强排放贸易机制试点的同时,总结实施以来的经验教训,尽快建立全国范围的减排机制。此外,在温室气体减排国际合作方面,中国也应在《巴黎协定》可持续发展机制的框架内,积极引导国内的公私实体参与到减缓温室气体排放的国际合作中,为中国乃至全球应对气候变化做出实质性贡献。

六、结语

十八大以来,党中央、国务院高度重视应对气候变化工作,将应对气候变化融入国家经济社会发展大局,进一步完善应对气候变化顶层设计和体制机制建设,为推动落实新发展理念、推动国际气候治理与生态文明建设做出了重要贡献[29]。中国将继续推动绿色低碳发展,切实落实已经提出的国家自主贡献,与国际社会一道推动《巴黎协定》的实施,不断为推进全球气候治理、推动可持续发展做出新的更大的贡献。

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New development vision and climate change:An perspective of national determined contributions

LIANG Xiaofei
(Institute of New Age Thought of Socialism with Chinese Characteristics,Xi’an Jiaotong University City College,Xi’an 710018,China)

Abstract:Since the Eighteenth National Congress of the CPC,the CPC Central Committee,with Comrade Xi Jinping as its core,has profoundly summed up the development experience and lessons at home and abroad,and pioneered the new development vision of“innovation,coordination,green,open and sharing”.In the report of the Nineteenth National Congress of the Communist Party of China,adhering to the new development vision has become an important principle and component of adhering to and developing the basic strategy of socialism with Chinese characteristics in the new era.The new development vision emphasizes innovation and greenness,which is consistent with national determined contributions proposed by the Paris Agreement on Climate Change.National determined contributions reflects the new development vision in the global response to climate change system innovation and global green transformation.In the future,China should take into account the challenges and impacts of national determined contributions in a timely manner and actively participate in and formulate various institutional arrangements to deal with climate change based on the new development vision and green development.

Key words:new development vision;national determined contributions;climate change;Paris Agreement



(责任编辑魏艳君)