重庆理工大学学报(社会科学)

论将适应气候变化的要求纳入建设项目环境影响评价制度

分类:本刊推荐 发布时间:2019-05-21 17:19 访问量:1069

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doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2019.04.005

本文引用格式:陈思宇.论将适应气候变化的要求纳入建设项目环境影响评价制度[J].重庆理工大学学报(社会科学),2019(4):27-37.

Citationformat:CHENSiyu.Ontheadaptationtoclimatechangerequirementsintotheenvironmentalimpactassessmentsystemofconstructionpro

ject[J].JournalofChongqingUniversityofTechnology(SocialScience),2019(4):27-37.



作者简介:陈思宇,助理研究员,博士,主要从事环境法、行政法研究。


论将适应气候变化的要求纳入建设项目环境影响评价制度

陈思宇

(福建社会科学院 法学研究所, 福建 福州 350001)

摘要:减缓和适应气候变化是应对气候变化的两个有机组成部分。相对于减缓气候变化来说,适应气候变化更具有现实性和紧迫性。如何将适应气候变化的要求纳入我国经济社会发展的全过程是我国应对气候变化挑战亟待解决的问题。环境影响评价制度可以从中观(规划环境影响评价)和微观(项目环境影响评价)层面综合考虑包括气候因素在内的环境保护因素,规划环境影响评价更容易承接宏观层面,尤其是经济和社会发展规划、应对气候变化规划中适应气候变化的要求,这些要求必须通过具体的建设项目才能在微观层面上加以落实;建设项目环境影响评价设计具有评估气候变化影响和风险的便利条件,环境影响评价在整个建设项目审批程序中的地位和作用也有利于生态环境部门和建设部门监督建设单位落实适应气候变化的要求。

关键词:适应气候变化;环境影响评价制度;欧盟环境影响评价制度

一、增强适应气候变化能力的背景

减缓和适应气候变化是应对气候变化挑战的两个有机组成部分,前者在承认人类活动对气候变化产生影响的基础上强调如何减缓这种影响;后者在承认气候变化的严重性、普遍性和不可逆性的前提下主要考虑人类活动如何适应气候变化对自然系统和人类系统产生的影响,两者缺一不可。“减缓与适应并重”一直是我国应对气候变化工作的基本原则之一,2007年我国发布《中国应对气候变化国家方案》明确提出了“减缓与适应并重”的原则,2014年制定的《国家应对气候变化规划2014—2020》重申了这一原则并再次强调要将减缓和适应气候变化的要求融入经济和社会发展各方面和全过程

相对于减缓气候变化的长期性来说,适应气候变化是一项更为现实和紧迫的任务,但长期以来我国“适应气候变化的意识和能力还普遍薄弱”[注]《国家适应气候变化战略》,前言,第1页。 。为了增强适应气候变化的能力,我国在2013年底发布了《国家适应气候变化战略》,强调要将适应气候变化的要求纳入我国经济社会发展的全过程。但相比为了减缓气候变化而采取的一系列节能减排措施并制定的相关法律法规,我国适应气候变化的要求和措施还大多停留在政策和规划层面以及政府推动的某些重大基础设施建设项目上[注]例如国家林业局出台《林业适应气候变化行动方案》,国家发展改革委、住房和城乡建设部联合发布《城市适应气候变化行动方案》等。 ,且“各类规划制定过程中对气候变化因素的考虑普遍不足”[注]《国家适应气候变化战略》,第5页。 ,如何将其具体化、规范化和标准化将是我国适应气候变化工作长期而艰巨的任务。

通过考察其他国家和地区应对气候变化挑战的实践可以发现,除了政策层面上的重视,在法律层面上气候变化因素也日益受到立法者的重视。较早实行环境影响评价(以下简称环评)制度的加拿大政府在2003年发布了《气候变化纳入环境影响评估程序:从业者的通用指导》[注]Incorporating Climate Change Considerations in Environmental Impact Assessment:General Guidance for Practitioners (Nov.2003).,要求在环评中评估项目存续期间气候变化对项目的长期影响,尝试将气候变化因素与环评制度结合起来[1]

欧盟于2014年修改了《建设项目环境影响评价指令》(2014/52/EU)[注]Directive 2014/52/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 amending Directive 2011/92/EU on the Assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (OJ L 124/1,25.04.2014) ,其中一项重要内容就是要求在建设项目的环评中加强对气候变化因素的考量。需要指出的是,本次修改之初欧盟委员会起草的修改草案甚至将“气候变化”纳入了环评的定义,直接将定义中的环境要素“气候”修改为“气候变化”。欧洲议会在审议草案时虽然肯定气候变化是环评的重要内容,但最终并未直接使用“气候变化”这一概念,而是一方面在前言部分(修订理由第13条)特别指出气候变化会造成持续性的环境损害并影响经济发展,原则性地要求在环评中预测和评估建设项目可能对气候产生的影响,尤其是温室气体排放的后果,以及应对气候变化的措施;另一方面,指令的附件4——《环评报告书的基本内容》——明确要求在环评报告书中说明建设项目对气候可能产生的影响(比如温室气体排放的种类和强度)以及建设项目应对气候变化(如极端天气)的脆弱性。

二、气候变化对建设项目的影响

气候变化对建设项目的影响可以分为直接影响和间接影响。直接影响主要是由于气候变化引起的极端天气气候事件对(大中型)建设项目的建设、运行和维护带来的挑战。如强降雨事件频发对城市排水系统和防洪防涝能力提出了更高的要求,高温热浪、低温冰雪和局地强对流天气等对电力和通信等基础设施的抗风险能力提出了挑战[注]政府间气候变化专门委员会,《气候变化2014综合报告》,1.4 极端事件,第53页。 。暴风等大风天气会对风力发电机的运行和收益产生直接影响[注]Jiricka et al.,Herausforderungen bei der Integration von Kliamwandelfolgen und-anpassung in Umweltvertr?glichkeitsprüfungen-ein Blick auf die Planungspraxis in ?sterreich und Deutschland (English:Chanllenges of Integrating Climate Change Effects and Adaptation into Environmental Impact Assessment-Planning Practice in Austria and Germany),in:UVP-Report 28 (3+4):179 (180).。台风、风暴潮天气也会对海岸工程和海洋工程的运营安全产生不利影响。

除了直接影响之外,气候变化主要通过对建设项目所在地环境要素[注]根据《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》(HJ 2.1—2016)对“环境要素”的定义,环境要素是指构成环境整体的各个独立的、性质各异而又服从整体演化规律的基本物质组成,也叫环境基质,通常是指大气、水、声、振动、生物、土壤、放射性、电磁等。 (如土壤状况、水资源分布等)的影响而间接影响建设项目的建设和运行[注]《国家应对气候变化方案》第二部分,二、(二)对森林和其他生态系统的影响。 。如强降雨天气引发的山洪、泥石流和山体滑坡等地质灾害对公路、铁路等基础设施建设的安全运行和对居民生命财产安全的影响;气候变化条件下青藏高原多年冻土的变化对青藏公路和青藏铁路工程稳定性和安全性的影响[2-3];持续高温天气使森林火灾的风险增加;海平面上升、海岸带侵蚀和海水入侵等对海岸带环境以及海岸工程的不利影响等[注]《国家适应气候变化战略》第9、15、16页。 

由此可见,容易受到气候变化影响的建设项目主要是铁路、公路、水路、港口、大中型水利工程等基础设施建设项目以及防洪、排水、供水、供电、供气和通信等城市生命线系统;风力发电站、水力发电站等能源项目以及滑雪场、高尔夫球场、滨海旅游等气候变化敏感脆弱领域的项目。除此以外,位于气候变化敏感脆弱区域的建设项目还要考虑气候变化对建设项目周边生态系统如植被、生物多样性以及人群健康的影响。

三、将适应气候变化要求纳入建设项目环评的可行性和必要性

综合考量我国适应气候变化的政策要求、气候变化对建设项目产生影响的方式和特点以及建设项目环评的制度设计,无论是直接影响还是间接影响,适应气候变化的要求都可以通过环评制度较好地纳入到建设项目的设计、建设和运行过程中。

(一)规划环评可以较好地落实适应气候变化的规划要求

《国家适应气候变化战略》明确规定,要将适应气候变化的各项任务纳入国民经济与社会发展规划,作为各级政府制定中长期发展战略和规划的重要内容[注]《国家适应气候变化战略》第28页。 ,并提出考虑在规划内的“环境和生态影响分析”等篇章中将气候变化影响和风险作为单独内容进行分析[注]《国家适应气候变化战略》第9页。 

从规划环评的适用范围来看,根据《环境影响评价法》第七条第一款和《规划环境影响评价条例》第二条的规定,国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门在编制土地利用规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划(“综合性规划”)以及有关专项规划的过程中应当进行环评,编写该规划有关环境影响的篇章或说明。无论是综合性规划还是专项规划,都应该在各级政府的国民经济和社会发展规划的框架以内根据确定的基本原则和重点任务来编制。因此,在规划环评中进行气候变化影响和风险评估,是环评法相关规定的题中应有之义,可以较好地承接国民经济和社会发展规划中适应气候变化的相关要求,在完成《国家适应气候变化战略》规定任务的同时,并不会过分增加规划编制机关的负担。

从专项规划的覆盖领域来看,工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游和自然资源开发等“十专项”几乎涵盖所有气候变化脆弱领域[注]根据《国家适应气候变化战略》对气候变化工作薄弱环节的分析以及重点任务的制定,我国现阶段的气候变化脆弱领域包括基础设施、农业、水资源、海岸带和相关海域、森林和其他生态系统、人体健康以及旅游业和其他产业。详见《国家适应气候变化战略》第6页、第9页以后。《中国应对气候变化的政策与行动2017年度报告》也要求提高农业、水资源、林业、海岸带、城市建设等重点领域的适应气候变化能力。 。因此,依法应当进行环评的规划编制机关,尤其是各专项规划的编制部门,本身就可能处于气候变化脆弱领域,负有加强相关领域适应气候变化能力的职责,在规划编制过程中应当特别注意气候变化的影响和风险,必要时进行气候可行性评估并将适应气候变化的要求纳入其中。

从规划环评和项目环评的关系来看,一方面,根据《环境影响评价法》第十八条的规定,规划环评的结论应该作为建设项目环评的重要依据,根据《建设项目环境影响评价技术导则》的规定,分析建设项目的选址、选线、性质和工艺路线等是否符合相关规划、规划环评结论或者审查意见是环评第一阶段“调查分析和制定工作方案”的重要工作内容,也是开展环评工作的前提和基础[注]《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》,HJ2.1—2016,3.3、图1。 。另一方面,立法和实践均要求尽量避免建设项目环评和规划环评内容重复,已经进行的规划环评包含具体建设项目的,建设项目环评应当根据规划环评的审查意见予以简化(《环境影响评价法》第十八条第三款)。因此,如果在规划环评中进行了气候变化影响和风险评估并制定或提出了相关领域建设项目的建设标准、规范或意见等,既有利于该要求、标准在具体建设项目中得以落实,也可以减少重复工作,避免建设项目再进行专业性较强的气候变化影响和风险评估,提高其可操作性和执行率。

(二)建设项目环评的适用范围可以基本涵盖气候变化敏感脆弱领域

即使综合性规划或专项规划缺乏对气候变化因素的重视,从建设项目环评入手也可以将适应气候变化的要求纳入其中。比较气候变化敏感脆弱领域和环评适用范围即可发现,《环境影响评价法》适用范围内的建设项目种类,尤其是可能对环境造成重大影响、依法应当进行环评并编制环评报告书或报告表的建设项目的种类基本可以涵盖《国家适应气候变化战略》所认定的气候“脆弱领域、脆弱区域和脆弱人群”以及由此确立的重点任务领域:基础设施、农业、水资源、海岸带和相关海域、森林和其他生态系统、人体健康、旅游业和其他产业。在2017年修订的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中,容易受气候变化影响的铁路、公路和水路等基础设施建设项目属于第49项“交通运输业、管道运输业和仓储业”,容易受极端天气气候事件影响的城市生命线系统分别规定在第31项(电力、热力生产和供应业)、第32项(燃气生产和供应业)和第33项(水的生产和供应业)中,第46项是水利工程,旅游业等属于第40项(社会事业与服务业);另外,如第47项农业、林业、渔业和第48项海洋工程也都属于气候变化重点任务领域。至于生态系统和人体健康,环境影响评价本就要求在环评报告中分析、预测和评估建设项目对生态系统、生物多样性和人体健康的影响并提出相应预防和减缓不利影响的措施。因此,即使没有进行规划环评或者规划环评中没有相关要求,如果规定某些位于气候变化脆弱区域或属于气候变化脆弱领域的(大中型)建设项目在进行环评时应当在一定条件下进行气候变化影响和风险评估,落实适应气候变化的要求,并且在范围上基本可以覆盖目前确定的适应气候变化重点任务领域。

(三)环评的参与主体具有承担适应气候变化任务的优势

从参与主体来看,环评各参与方具有将气候变化的要求纳入环评的便利条件。建设单位作为建设项目的负责人承担环保主体责任,既负有建设项目适应气候变化的注意义务,也熟知各项工程技术标准和建设项目的具体情况,便于将适应气候变化的要求纳入建设项目的设计、建造和运行各个阶段。环评报告的编制单位——环评机构和人员——了解建设项目的基本情况以及项目所在地周边环境的状况,熟知各种污染物排放标准和环境质量标准,是分析建设项目面对气候变化的脆弱性以及提出相关建议和意见的理想人选。环评报告的审批部门是环境保护主管部门,负责编制本行政区域内环境保护规划,了解当地的环境质量现状和环境保护目标。在2018年3月国务院机构改革之前,环境保护主管部门虽然不是应对气候变化的主管部门,但作为本行政区域内统一监管环境保护工作的部门,与气候变化的主管部门——发展改革部门——在项目审批以及相关环保领域有密切合作,具有环境保护管理方面的专业知识和经验。2018年8月国务院生态环境部“三定”方案将负责应对气候变化工作纳入生态环境部的职责范围,更加有利于该部门在战略环评、规划环评和建设项目环评3个层面统筹考量气候变化因素。而且生态环境部门与其他气候变化相关部门和机构如气象部门、环境科学研究机构等在环境监测与预警、环境基础科研等方面具有广泛的业务联系或组织机构上的关联,有助于其承担起审查建设项目气候变化的脆弱性和适应能力的责任。

(四)环评的制度设计为其纳入气候变化因素提供便利条件

首先,从信息基础来看,进行气候变化影响和风险评估既需要建设项目周边环境的基本信息也需要建设项目的基本情况,这些都可以在环评程序中获得。根据《环境影响评价法》第十七条第一款第(一)、(二)项的规定,建设项目的环境影响报告书应当包括建设项目的概况和建设项目周围环境现状,这为分析气候变化影响提供了良好的信息基础和便利条件。前者主要由建设单位提供,后者主要由环评机构根据一定时期内的环境监测资料、背景调查资料等,结合现场调查和测试进行调查、分析和评估[注]《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》HJ 2.1—2016,5.1.。如果气候变化影响和风险评估由其他机构单独进行,至少在信息搜集方面意味着大量的重复工作。

其次,从公众参与的便利性来看,环评制度也是将二者结合的极佳工具。考察建设项目整个审批程序,环评制度是公众参与的法定途径,在环评报告书编制阶段和审批阶段都规定了公众参与的程序,要求建设单位和审批单位应当依法征求有关单位、专家和公众的意见。气候变化影响和风险评估具有高度的科学性和专业性,不论是环评机构还是环境保护主管部门都难以单独完成,需要征求经济、气象、农业、林业、水利、城建、海洋等相关部门、科研单位和专家意见并充分考虑当地居民和环境保护团体等的意见和建议。环评相关法律法规对公众参与的详细规定[注]除了《环境影响评价法》第二十一条、《建设项目环境保护管理条例》第十五条、《规划环境影响评价条例》第十三条对公众参与的原则性规定之外,《环境影响评价公众参与暂行办法》(环发〔2006〕28号)对建设项目环境影响评价中的公众参与程序做出了专门的规定。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》进一步提出要制定《建设项目环境影响评价公众参与办法》,探索更有效和可操作的公众参与模式。 为气候变化影响和风险评估的科学性和信息来源的广泛性提供了法律保障。

最后,从建设项目的审批体制来看,环评制度也有利于将适应气候变化的要求融入建设项目的设计、建造和运行全过程。虽然2017年《建设项目环境保护管理条例》将建设项目环境影响报告书、报告表的审批时间由可行性研究阶段调整为开工建设前,取消了环评前置,实行与其他审批事项的并联,但是环评许可依然是取得建设项目施工许可证的前提条件,在整个建设项目审批和建设过程中占据重要地位,同时住建部门熟知建设工程的设计和建造标准,有利于监督和保障重特大建设项目落实适应气候变化要求。

(五)现行的其他环境管理制度难以承担适应气候变化的任务

除了环评制度以外,现行的其他与气候变化有关的环境管理制度难以承担起评估气候变化影响和风险并提出相应的适应措施的任务。已经在我国实施的清洁发展机制和碳排放权交易制度旨在控制和减少温室气体排放量,属于减缓气候变化而非适应气候变化方面的措施。

在建设项目的报建审批过程中还有一项制度与应对气候变化相关,即气候可行性论证制度。为了规范气候可行性论证活动,中国气象局在2008年制定发布了《气候可行性论证管理办法》(以下简称《办法》),规定城乡规划、大型基础设施建设项目以及大型太阳能、风能等气候资源开发利用建设项目都需要进行气候可行性论证,以避免或者减轻规划和建设项目实施后可能受气象灾害、气候变化的影响或者可能对局地气候、生态产生的影响(《办法》第一条)。《气象法》第三十四条第一款也有相关规定。在国务院简政放权、转变政府职能的背景下,国务院发文将“重大规划、重点工程项目的气候可行性论证”列为投资项目报建审批“涉及安全的强制性评估”事项[注]《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》(国发〔2016〕29号)。 ,为了适应这一变化,中国气象局于2016年启动了修订工作[注]关于《气候可行性论证管理办法》(修改征求意见稿)说明,第1页。 

虽然气候可行性论证包含了适应气候变化的内容,但它并不能完全满足适应气候变化的要求。首先,适用范围不明确,《办法》第七条第一款对适用范围的规定大多使用“重点”领域、“重大”基础设施、“大型”工程建设项目等不确定性概念且缺乏具体的实施细则或项目名录;即使是被列为“涉及安全的强制性评估事项”的重大规划和重点工程项目的气候可行性论证,也只是规定“具体目录由国务院气象主管机构会同有关部门另行制定并公布”,导致其可操作性不强,这是气候可行性论证目前实施率不高的重要原因。而《建设项目环境影响评价分类管理名录》对建设项目的种类和规模有明确的划分且有对应的环评要求,而且该名录随着国民经济和社会发展进行动态更新,有利于建设单位明确义务。其次,除了某些重大规划和重点工程项目的气候可行性论证因被纳入“涉及安全的强制性评估事项”而属于强制性义务,对于其他规划和建设项目而言,气候可行性论证仍以技术服务为主,不是行政许可[注]在《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》发布之前,部分省市将气候可行性论证列为行政审批事项,但是这一文件取消了此项规定,如海南省气象局取消气候可行性论证行政审批事项。 ,不属于建设单位的法定义务,这是目前气候可行性论证实施率低的主要原因。最后,即使进一步明确了气候可行性论证的适用范围,其也主要适用于重大规划和建设项目,对于其他大量中小型的规划和建设项目而言虽然不需要专门进行气候可行性论证,但也并不意味着不需要考虑气候变化的因素,这部分规划和建设项目只能通过环境影响评价将气候变化因素纳入其中。

综上所述,由于与规划环评的紧密关系,建设项目环评便于承接和落实规划环评中关于适应气候变化的要求,适用范围广,基本能够涵盖气候变化脆弱领域的建设项目种类,且《建设项目环境影响评价分类管理名录》可以通过动态调整适应气候变化领域的发展要求。环评制度在参与主体、信息基础以及公众参与等方面具有进行气候变化影响和风险评估的天然优势和便利条件,环评在整个审批程序中的地位和作用也有利于生态环境部门和建设部门告知、审查和监督建设单位落实适应气候变化的要求。

而且与减缓气候变化相比,适应气候变化更适宜被纳入环评,因为环评主要适用于新建、改建和扩建的建设项目,适应气候变化的设计标准和技术要求容易被纳入。减缓气候变化的主要任务在于控制和减少温室气体排放,排放温室气体的企业或建设项目很多已经建设完成并投入运行,无需再进行环评。简而言之,从时间范围上讲,环评只适用于拟建的项目,而非已建的项目,对于减缓气候变化的要求而言其适用范围有限。所以,将适应气候变化的要求纳入经济社会发展全过程,尤其是落实到具体的建设项目上并使之制度化和规范化,不仅可以通过环评制度予以实现,而且在现行的环境管理制度中只能通过环评制度才能达到最大程度和实现最高效率。

四、将适应气候变化要求纳入现行环评制度面临的挑战

(一)法律基础薄弱

我国目前实施的环评法律法规中并没有将气候或气候变化因素明确规定为环评的评价要素。《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》和《规划环境影响评价条例》均未对环评中的“环境”概念做出定义,《环境保护法》第二条对环境的定义也未将“气候”或“气候变化”这一因素包括在内。与之不同,欧盟的环评指令以及欧盟成员国如德国的《环境影响评价法》对环评的定义均采取了概括式和列举式相结合的定义模式,并在定义中明确列举了“气候”这一环境要素。以2014年新修订的欧盟环评指令2014/52/EU为例,指令第3条第1款对环评的定义中第(a)—(e)项列举了环评需要考虑的环境要素,其中第(c)项包括了“空间、土地、水、大气和气候”。

虽然法律和行政法规均未明确将“气候”或“气候变化”因素规定为环境要素,但是如果扩大考察范围,“气候”也应该属于环评范围内的环境要素。根据《环境影响评价法》第八条第一款第(二)项的规定,环评报告书的内容包括建设项目周边环境现状,这里的环境不仅指土壤、大气、水和生态环境,也应该包括气候环境。《福建省应对气候变化实施方案》[注]《福建省应对气候变化实施方案》闽政办〔2008〕68号。 要求各级各有关部门“在经济建设和重大项目安排中,要充分考虑到气候变化的影响,把气候环境论证和评估作为可行性研究的重要组成部分”。《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》(HJ2.1—2016)规定对环境现状的调查与评价包括对自然环境现状的调查,内容之一就是气候与气象(5.3.1)。除了总纲以外,气候变化脆弱领域的行业建设项目环评技术导则,如基础设施建设领域的《环境影响评价技术导则 城市轨道交通》(HJ453—2008,6.1.4 f))、《环境影响评价技术导则 输变电工程》(HJ24—2014,6.2.4)以及《环境影响评价技术导则 水利水电工程》(HJ/T88—2003,3.4.2)等[注]根据《建设项目环境影响评价技术导则 总纲》(HJ2.1—2016)的规定,我国建设项目环境影响评价技术导则体系由总纲、污染源源强核算技术指南、环境要素环境影响评价技术导则、专题环境影响评价技术导则和行业建设项目环境影响评价技术导则等构成(条目3.2)。此处主要在行业建设项目环境影响评价技术导则中结合《国家适应气候变化战略》中确定的气候变化敏感脆弱领域进行分析和对比。 都明确规定气候与气象属于建设项目周边自然环境的调查和评价内容。除了建设项目环境影响评价导则以外,《规划环境影响评价技术导则 总纲》(HJ 130—2014)也明确规定环境现状调查内容包括气候与气象(6.2.1)。由此可见,气候环境作为环境影响评价意义上的“环境”要素之一在技术导则层面是被普遍承认的。

虽然环评技术导则在环评实践中发挥着重要的作用,但只是国家环境保护标准。我国环境保护基础性法律以及环评法律中“气候”这一环境要素的缺位不仅使我国对“环境”的定义有所缺失,而且使得将应对气候变化要求纳入环评缺乏强有力的法律基础。

(二)与环评的目的不完全一致

环境影响评价的目的是分析、预测和评估建设项目建设中和实施后可能对环境造成的(重大不利)影响并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。从该意义上讲,建设项目对区域气候以及气候变化可能产生的影响毫无疑问属于环评的范围,但这属于减缓气候变化的内容。适应气候变化则是要求在分析和评估气候变化对建设项目及其周边环境可能产生的影响的基础上,确定建设项目面对气候变化的脆弱性并提出相应的适应措施,这实际上是两个不同的方向。现行的环评制度能否解决这一冲突?欧盟环境影响评价指令就是通过特别规定要求考虑“建设项目应对气候变化的脆弱性”这种增加环评内容的方式来强调适应气候变化的重要性。

(三)与现行环评制度的内容不完全融合

前文提到,气候变化对建设项目的影响包括直接影响和间接影响,要分析间接影响就要分析气候变化对项目周边环境要素的影响,即周边环境要素在气候变化趋势下可能产生的变化,如水资源分布状况、冻土层、大气环境以及生物多样性等的改变,这与拟议的建设项目并无直接的关系,属于所谓的“基线情景”(baseline scenario),它要求建设单位在环评报告中分析和评估项目所在地周边环境在不实施拟议项目的情况下的发展变化,这正是目前环评制度中一个颇具争议的热点。我国现行的环评制度并未要求分析“基线情景”,但是如果考察域外环评制度的发展,这一要求在2014年修订的欧盟《环境影响评价指令》(2014/52/EU)中已经得到体现。根据指令修改原因第31项的说明、第5条第1款第(f)项的规定以及附件4(《环评报告书的基本内容》)第3条的规定,在现有的环境信息和科研成果的基础上,在可承担的范围以内,环评报告应该对建设项目所在地的环境状况在不进行拟议项目情况下的发展变化进行概述[注]2014/52/EU am 25.4.2014,OJEU,L 124/5,10 and 17.。这一规定虽然在环评指令修改草案颁布之初即受到欧盟各成员国的激烈批评,但最终欧盟委员会还是坚持了自己的观点,只是增加了限制性条件,要求“根据现有的环境信息和科研成果并在可承担的范围内”进行。

这一要求并非欧盟的创新,早在2011年香港高等法院在香港市民朱绮华诉香港环保署一案中就对此问题有过争议[4]。朱绮华以港珠澳大桥香港段的环评报告书中的空气质量影响评估部分没有提供不修建大桥情况下的空气质量报告为由将香港环保署诉至高等法院,高等法院在判决中认同了原告提出的理由,认为被告应该在环评报告书中提供不修建两段公路的空气质量发展状况的信息,但是高等法院的上诉庭又在随后的判决中否定了这一结论,认为现行的《环评条例》并未有此要求,因此它不属于环评的内容[注]判决文书:CACV 84/2011,No.33-36:http://legalref.judiciary.gov.hk/lrs/common/ju/ju_frame.jsp?DIS=78373&currpage=T.

如果能在环评报告中适当引入“基线情景”的规定,那么就能通过分析和预测项目周边环境要素在气候变化趋势下的改变来分析气候变化对建设项目的间接影响。但是进行基线情景分析会增加建设单位的负担,很多环评机构也没有相应的资质和能力来进行此项工作,而且气候变化的时间单位通常较长(如50~100年),有些建设项目的设计使用寿命并没有那么长,因此是否有必要和有可能在我国现行的环评制度中引入基线情景分析还需要进一步考察和论证。

(四)缺乏当地的气候变化影响与风险评估资料

要分析和评估气候变化对建设项目可能产生的影响,除了需要掌握建设项目的基本情况和周围环境的现状之外,重要的是需要当地气候变化评估资料,包括当地气候变化的趋势、程度和影响范围等,据此来确定气候变化对建设项目的直接影响和间接影响,在此基础上提出适应气候变化的建议和措施。如果缺乏相关的气候变化评估资料,却要求建设单位或环评单位进行气候变化的影响和风险评估并不现实,他们不可能也不应该承担起气候变化基础科研的任务。

我国目前缺乏区域性的专门的适应气候变化方案以及区域性的气候变化影响评估资料。《国家适应气候变化战略》要求各级政府在制定中长期发展战略和规划时纳入适应气候变化的各项任务,并制定各级适应气候变化方案[注]见《国家适应气候变化战略》第五部分“保障措施”第(一)项“完善体制机制”第2条。 。这项任务目前主要停留在省级行政单位,各省、自治区和直辖市纷纷在应对气候变化方案中专章规定了适应气候变化的内容和措施,福建省还专门制定了《福建省适应气候变化方案》[注]《关于印发福建省适应气候变化方案的通知》,闽发改区域〔2014〕833号,2014年12月31日。 。在自然科学成果方面,我国除了定期发布《国家气候变化评估报告》以外,还陆续进行了区域和流域的气候变化影响评估工作[注]国家气候中心依托中国气象局气候变化专项支持,会同其他部门、机构和专家学者,编写和出版了“流域/区域气候变化影响评价报告丛书”,包括《云南省气候变化影响评估报告》(2011)、《鄱阳湖流域气候变化影响评估报告》(2011)、《长江三峡库区气候变化影响评估报告》(2011)、《海河流域气候变化影响评估报告》(2012)、《淮河流域气候变化影响评估报告》(2012)、《松花江流域气候变化影响评估报告》(2013)、《塔里木河流域气候变化影响评估报告》(2014)。除此以外,国家气象局陆续发布了东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北、新疆等8个区域气候变化评估报告并发布在中国气象网上,如第一期“华东区域气候变化评估报告”:http://www.cma.gov.cn/2011xzt/2013zhuant/20130620/index.html, 最后访问日期2017年10月16日。另有陈晓光、张存杰:《西北区域气候变化评估报告》,中国科学技术出版社2013年版。 ,但多以区域和流域为基本单位,以省、自治区和直辖市为单位的偏少;不少科学研究又以阶段性成果居多[5-7], 缺少比较权威的、长期跟踪研究和定期发布的成果,具有一定的科学上的不确定性。但是,建设项目在进行气候变化适应性或气候可行性研究过程中需要的气候变化影响评估的资料应该具有较高的确定性和具体性,与建设项目周边环境相关,空间尺度不能太大。因此,要在环评过程中进行建设项目气候脆弱性评估并提出相应的适应措施和建议需要以区域气候变化影响评估为基础,以区域气候变化适应方案为指导,如果两者都欠缺,无论环评机构还是建设单位都难以承担起进行区域气候变化影响和风险评估的任务。

(五)科学研究的不确定性

即使具备区域气候变化影响评估的科学研究报告,在使用科研报告的结论时环评机构也面临无法回避的问题——气候变化影响和风险的不确定性。政府间气候变化委员会(PICC)在发布的报告中也承认并专门说明了其研究成果的科学不确定性并对结论的可信度进行了区分和标识[注]IPCC《气候变化2014综合报告》第37页。 。即使是权威机构发布的研究报告,针对同一个问题前后也可能出现不同的结论或对结论不断进行修正[注]比如《第三次国家气候变化评估报告》显示,近百年来(1909—2011)中国陆地区域平均增温0.9~1.5℃,高于《第二次国家气候变化评估报告》平均增温0.5~0.8℃的结论。 。气候变化影响时间、地点和程度上的不确定性会使环评机构难以确定由于气候变化而引起的建设项目周边环境的变化并据此提出相应的适应措施,因此,根据何种标准来决定是否采用以及采用哪些研究结论是环评机构在进行气候变化影响评价过程中的又一大难题。

(六)缺乏气候变化影响评估的相关技术导则

即使有区域气候变化影响评估资料和区域适应气候变化方案,在具体的建设项目气候脆弱性评估中也需要具体的、可操作的技术导则和评估方法。国家气候中心气候变化影响评估部于2009年11月发布了《气候变化影响综合评估办法(2.0版)》部分填补了这一空白。虽然2014年新修订的《规划环境影响评价技术导则 总纲》(HJ130—2014)将气候因素纳入规划环评的环境要素,但并没有给出明确的评价指标和评价方法[8]

五、将适应气候变化因素纳入环境影响评价制度的路径

虽然将适应气候变化融入环评面临着上述种种困难和挑战,但我们更应该看到环评制度在纳入气候变化要求方面的优势和巨大潜力[8]。通过规划环评和项目环评可以将适应气候变化的要求以政策—规划—建设项目的路径“纳入我国经济社会发展的全过程”[9]。综合考察其他国家和地区的相关经验,我国可以在环评法律体系中有条件分层次地规定适应气候变化的相关要求。

(一)在我国现行环评法律体系中逐步规定与气候变化相关的内容

我国目前的环评法律体系主要是由《环境影响评价法》(2003、2014)以及两个部门规章《建设项目环境影响评价条例》(1998、2017)和《规划环境影响评价条例》(2006)组成。由于气候或气候变化因素均未在其中有所体现,导致将气候变化因素纳入环评缺乏有力的法律基础。因而,可以酌情考虑在《环境保护法》对“环境”的定义中增加“气候”这一环境要素,在环境保护基础性法律中承认“气候环境”也属于受法律保护的环境的一部分,或者至少在《环境影响评价法》中原则性地规定加强对气候变化因素的重视并提出相应的适应措施,然后再根据项目环评和规划环评在应对气候变化中的不同任务和功能分别在两个部门规章中作出差别性的但互相关联的规定。

(二)在规划环评法律中规定气候变化的相关内容

根据《国家适应气候变化战略》的规定,首先,应该把适应气候变化的各项任务纳入各级政府的国民经济和社会发展规划。其次,在属于《环境影响评价法》规定的综合性规划(第七条)和专项规划(第九条)中根据本省的实际情况制定相应的应对气候变化方案或者在综合性规划中包含气候变化影响和风险评估相关内容,尤其是位于气候变化敏感脆弱地区的省份。目前,大多数省份都发布了本省(自治区、直辖市)的节能减排和控制温室气体排放的规划或者工作方案,但这属于减缓气候变化方面的内容;广东省、哈密市等省市制定了应对气候变化的方案,包含了适应气候变化的内容[注]详见中国气候变化信息网:http://www.ccchina.gov.cn/list.aspx?clmId=60&page=0,最后访问时间为2017年11月15日。 ,福建省则专门制定了《福建省适应气候变化方案》。

各市、县需要将省级政府在应对气候变化方面的要求落实到当地的经济和社会发展规划中来,并且根据《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的规定,在“一地、三域和十专项”规划中针对当地的气候变化脆弱区域、脆弱领域和脆弱人群提出相应的适应措施。

(三)在建设项目环评法规中纳入适应气候变化的要求

首先,可以考虑在《建设项目环境保护管理条例》对环评报告书内容的规定中增加关于气候和气候变化的内容。其次,强化规划环评和项目环评在气候变化方面的联动机制,在气候变化方面引入“区域环评+环境标准”的模式,即在气候变化敏感脆弱区域和领域进行的规划环评中进行气候变化影响和风险评估,制定相关建设项目适应气候变化的环境保护标准和要求,建设项目只需要审查其是否符合规划的标准和要求即可。再次,加强建设项目环评与其他环境管理制度在气候变化方面的合作,构建完善的适应气候变化环境管理的措施体系。例如根据《气候变化可行性论证管理办法》的规定,已经进行了气候变化可行性论证的规划和建设项目不再需要进行气候变化影响和风险评估。最后,在《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条“环境敏感区”的范围中可以增加气候变化敏感脆弱区域,将目前已经确定的气候变化敏感脆弱区域与建设项目环评中的“环境敏感区”协调统一起来,将来在此区域内新建、改建和扩建的建设项目就有义务在环评中考察气候变化因素。

(四)在环评技术导则中将气候变化影响和风险评估标准及方法进一步具体化

《建设项目环境影响评价技术导则》在我国环评实践中起着重要的作用。我国环评技术导则体系除了总纲以外主要由行业技术导则和环境要素技术导则组成,行业技术导则有部分属于气候变化“脆弱领域”,例如城市轨道交通和水利水电,可以在这部分导则中进一步明确建设项目适应气候变化的要求,将该类项目进行气候变化影响和风险评估的条件、标准和技术方法具体化;环境要素技术导则主要解决气候变化对建设项目间接影响的问题,通过分析气候变化对建设项目周边环境要素的影响来评估建设项目的气候变化脆弱性并提出相应的适应措施。将适应气候变化的要求在不同的技术导则中予以有区别的规定也有利于把适应气候变化工作有针对性地、分阶段地推进,突出气候变化脆弱区域和领域这一重点。而且,技术导则的修改更为灵活,更有利于将气候变化的科学研究成果体现其中。

六、结语

我国属于受气候变化影响严重的国家,正在积极参与全球气候治理,相对于减缓气候变化的长期性和阶段性,适应气候变化更具有现实性和紧迫性,加强适应气候变化意识、提高气候变化适应能力是我国经济发展和城乡建设的现实需求。环境影响评价制度作为综合性、源头性的预防环境污染的管理制度具有进行气候变化影响和风险评估以落实适应气候变化要求的制度优势和便利条件,虽然面临理论挑战和现实困境,但是从技术层面都可以得到解决,并且已经有其他国家或地区的有益经验可资借鉴。将气候变化因素纳入环评制度应该从现实出发,以《国家适应气候变化战略》为依据,有条件分阶段地在法律、行政法规、规章和各项技术导则中进行规定,既满足适应气候变化的现实需求,也不过分加重建设单位、环评部门和审批单位的负担,合理进行制度设计,让环评制度真正发挥其在环境保护领域的预防作用。

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[7] 程建刚,解明恩.近50年云南区域气候变化特征分析[J].地理科学进展,2008(27):19-26.

[8] 何霄嘉,张雪艳,马欣.中国适应气候变化制度建设与政策发展方向研究[J].气候变化研究快报,2017(1):40-45.

[9] 吴婧,张一心.关于中国将气候变化因素融入环境影响评价的探讨[J].环境污染与防治,2011(9):91-94.

On the adaptation to climate change requirements into the environmental impact assessment system of construction project

CHEN Siyu

(Law Institute, Fujian Academy of Social Sciences, Fuzhou 350001, China)

Abstract: Mitigating and adapting to climate changes are two components in response to climate changes. Compared with mitigation, adaptation to climate changes is more realistic and urgent. How to incorporate the requirements of adapting to climate changes into the entire process of China’s economic and social development is also an urgent climate governance issue to be addressed by China.Environmental impact assessment system from the medium (peia) and micro (project eia) level considers environmental factors, including climate factors, while planning environmental impact assessment is more likely to undertake a macro level, especially economic and social development planning, climate change planning to adapt to the requirements of climate change, and these requirements must be through the specific construction projects can be implemented at the micro level. The system design of environmental impact assessment for construction projects has convenient conditions for climate change impact and risk assessment. The status and role of environmental impact assessment in the whole construction project approval process is also conducive to the supervision of ecological and environmental departments and construction departments on the implementation of the requirements of construction units to adapt to climate change. Although facing theoretical dilemma and realistic dilemma, it both can be solved technically.

Key words: adaption to climate changes; EIA and SEA; EU EIA


(责任编辑 魏艳君)